Как принимали Закон Украины «Про рынок природного газа» - каким образом можно было это принять?

Законопроект с аналогичным названием был подан в Верховную Раду 26 февраля 2015 года, внесли в «порядок денний» 2 марта, а уже 9 апреля закон утвердили. Немного больше месяца понадобилось депутатам Верховной Рады на изучение такого объемного и сложного документа. Неужели все депутаты сумели перед голосованием прочесть этот законопроект, я уже не говорю – тщательно его изучить. Понятно теперь уже всем – ничего они не успели! Хотите доказательства, пожалуйста:

Заключение Главного научно – экспертного управления ВРУ от 03.03.2015 г. (регистрационный № 2250 от 26.02.2015 г.), абзац 3: «Головне управління, проаналізувавши законопроект в межах відведеного часу …».

Замечания к проекту Закона Главного юридического управления ВРУ, абзац 1: «в надзвичайно стислий термін, що унеможливлює належне опрацювання …»

То есть, эксперты уточняют, что проанализировать поданный им на экспертизу проект они смогли за очень короткий промежуток времени, а точнее, за 5 дней. Естественно, проанализировать 6 разделов, 59 статей Закона с «Прикинцевими положеннями» за такой короткий срок просто невозможно.

Несмотря на многочисленные замечания экспертов, закон принимают, а миллионы украинцев вынуждены расхлебывать последствия такой необоснованной поспешности.

Для тех, кто еще не разобрался, то сообщаю: основные положения Закона «Про рынок природного газа» у нас до настоящего времени не осуществлены.

Цей Закон визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу.

Не получили мы надежной защиты потребителей и безопасности поставок газа. Благодаря этому закону, мы оплачиваем услуги тому субъекту, который никаких услуг нам не оказывает. А те, кто эти услуги оказывает, никаких договорных отношений с нами сейчас не имеет. Мне совершенно непонятно, каким образом можно взыскать ущерб, причиненный Днепрогазом, если мы им не платим?

3. Принципи функціонування ринку природного газу

1. Ринок природного газу функціонує на засадах вільної добросовісної конкуренції, крім діяльності суб’єктів природних монополій, та за принципами:

1) забезпечення високого рівня захисту прав та інтересів споживачів природного газу, у тому числі забезпечення першочергового інтересу безпеки постачання природного газу, зокрема шляхом диверсифікації джерел надходження природного газу;

3) вільного вибору постачальника природного газу;

Как вы думаете, имеем мы, потребители право свободного выбора поставщика газа? этот вопрос я задаю уже два года и ответ до настоящего времени так и не получила.

Когда Вы прочтете (если хватит терпения) те замечания к законопроекту, который теперь уже стал Законом, задайте вопрос – каким образом этот документ был принят? Спросите своих депутатов, за которых Вы голосовали и которые сейчас представляют Ваши интересы в Верховной Раде, не стыдно им за этот закон? Кто из них удосужился хотя бы сейчас его прочесть и оценить? А моглут ли оценить то, что принимают?

Лично меня потрясло то количество замечаний, которые специалисты сумели за такой короткий срок выявить и сформулировать. Уверена, если бы у них было побольше времени, этих замечаний было бы значительно больше.

Как можно голосовать за такой закон, написанный с такими недоработками? А можно ли это назвать недоработками? Может быть все так и задумывалось?

Давайте посмотрим, какие замечания к законопроекту предъявляют эксперты (Главное научно – экспертное и юридическое управления). Перечисляю только самые интересные (на мой взгляд) моменты.

Замечания к статье Закона 1 – «термины и определения». Эксперты считают, что 47 терминов слишком много и это создает сложности в прочтении отдельных статей Закона. Гораздо проще было бы расшифровку некоторых терминов внести в те статьи, где они упоминаются.

Ст. 1. 4) вразливі споживачі - побутові споживачі, які набувають право на державну допомогу в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України;

Эксперты считают, что «вразливими» потребителями являются те, кто получает или имеет право получать субсидии (или имеют льготы).

Ст. 1. 26) постачальник "останньої надії" - визначений Кабінетом Міністрів України постачальник, який не має права відмовити в укладенні договору постачання природного газу на обмежений період часу;

Эксперты считают, что «гарантированный поставщик» понятнее и проще для широкой аудитории.

А вот что говорят эксперты по поводу понятия «Кодекс газотранспортной (или газораспределительной) системы: под этими понятиями предлагается понимать «Правила». Так почему так сразу и не назвать? Сейчас газовщики угрожают потребителям, которые противятся установке общедомового счетчика, «Кодексом газотранспортной системы». В Украине общепринятыми правилами законотворческой деятельности, кодексами считаются те заканодательные акты, которые приняты Верховной Радой. А «Кодексы» в этом законе таковыми не являются. Назовите их Правилами, и все сразу же станет на свои места. Но нет, не хотят. Им так легче путать потребителей.

Не согласны эксперты и с иностранными аббревиатурами, такими как LNG или ISO. Не все еще потребители у нас знают (и не обязаны знать) английский язык.

Замечания  к статье 4 «Державне регулювання, формування та реалізація державної політики на ринку природного газу».

Национальная комиссия, регулирующая сферы энергетики и коммунальные услуги (НКРЕКП) в законе названа - Регулятором. Компитенция НКРКП определяется специальным Положением № 715/2014. Зачем добавлять еще полномочия?

Юридическое управление неоднократно объявляло про особенности правового статуса НКРЕКП, что противоречит статьи 6 Конституции Украины, согласно которой государственная власть делится на - законодательную, исполнительную и судебную.  Перечнь государственных органов, которые формально не принадлежат ни к одной из «ветвей» власти, содержится в Конституции, и в этом перечне не предусмотрено существование национальных комиссий по регулированию природных монополий. Так считают специалисты юридического управления!!!

Статья 4.2 – полномочия Регулятора:

6) стимулювання суб’єктів ринку природного газу до підвищення ефективності газової інфраструктури та інтеграції ринку природного газу;

7) створення передумов для отримання споживачами економічних вигод від ефективного функціонування ринку природного газу, конкуренції на ринку природного газу та реалізація дієвих механізмів захисту їхніх прав;

8) сприяння досягненню високих стандартів виконання спеціальних обов’язків для забезпечення загальносуспільних інтересів на ринку природного газу, захисту вразливих споживачів та налагодженню процесу обміну даними, необхідному для реалізації споживачами права на зміну постачальника.

Эксперты считают эти полномочия декларативными и не имеющими механизма их реализации. Мы сами сейчас в этом удостоверились, когда обращались в НКРЕКП. Например, по вопросу монополизации нашего регионального газового рынка предприятием, которым владеет иностранцы, проживающуе на Кипре -  Днепропетровскгаз сбыт. Что они нам отвечают? Ровным счетом – НИЧЕГО, пишут отписки ни о чем. Так что НКРЕКП действительно, создать условия для конкуренции на рынке газа не может. НКРЕКП не может нам помочь найти другого поставщика газа.

Не имеет НКРЕКП механизма в реализации тех полномочий, которыми их наделили в Законе «Про рынок природного газа»!!!

Ст. 4. 6. Ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG, а також інші платежі, пов’язані з доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи), повинні бути…

Эксперты считают, что цены должны быть сопоставимы с аналогичными ценами, установленными НКРЕКП для других субъектов рынка природного газа или такие, которые действуют на рынках других государств. Но в данном законе не определен круг прочих субъектов рынка и механизм такого сопоставления.

В этой статье также говорится о гармонизации структур тарифов и правил балансирования, что применяется в отношении к газотранспортной системе и газотранспортных систем соседних государств, но конкретный перечень таких мероприятий не предусмотрен.

3. До компетенції Регулятора на ринку природного газу належать:

3) затвердження та оприлюднення у встановленому порядку методології визначення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, методологій визначення тарифів на послуги розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу щодо газосховищ, до яких застосовується режим регульованого доступу відповідно до статті 48 цього Закону, на послуги установки LNG та встановлення тарифів, які повинні забезпечити необхідні інвестиції в газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, а також установку LNG;

Эксперты считают, что формулировка необхідні інвестиції не имеет юридического содержания. В нашем национальном законодательстве применяется термин «инвестиционная составляющая».

В статье 4, часть 3, пункт 4, где речь идет об уровне тарифа на услуги по транспортировке газа, применяется формулировка «в экономически обоснованный способ». Эксперты считают, что здесь не обходимо уточнить содержание этого понятия.

Статья 4, часть 6.3 – здесь речь идет о ценах, которые регулирует государство. Эти цены должны быть установленные с учетом сопоставления с показателями аналогичных категорий регулированных цен, установленнях НКРЕКП для прочих субъектов рынка газа… Экспертам не понятен круг этих прочих субъектов и механизм такого сопоставления. Также, эксперты обращают внимание, что термин «надлежащий уровень рентабельности» не имеет юридического содержания и не дает представления о том, каким именно должен быть этот уровень. Это замечание особенно важно, так как связано с вопросами уровня тарифов.

Далее, в статье 4, части 6 определено, что платежи за доступ до газотранспортних и газораспределительных систем … , в том числе тарифы на услуги транспортировки, распределения, хранения  газа расчитываются не зависимо от «фізичного шляху слідування природного газу». Только вот в законе не раскрыта суть этого понятия, как и такого понятия, как «заходи для гармонізації структур тарифів і правил балансування».

Замечания к статье 9. Ліцензування господарської діяльності на ринку природного газу. Эксперты считают, что положення этой статьи необходимо привести в соответствие с Законом Украины «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».

Замечания к статье 12

Стаття 12, абзац 3-  Правила постачання природного газу

Постачання природного газу постачальником "останньої надії" здійснюється на підставі типового договору, що затверджується Регулятором. Договір на постачання природного газу постачальником "останньої надії" є публічним.

Эксперты считают, что первое предложение здесь противоречит второму. В статье 633 ч.2 Гражданского кодекса Украины условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, кроме тех, кому по закону даны льготы. В связи с этим, Регулятору (НКРЕКП) достаточно установить условия публичного договора.

Замечания к статье 15

Часть 1, абзац 3 – Поставщик «останньої надії» определяется Кабинетом Министров Украины сроком на 3 года. А в части 2 этой же статьи - Поставщик «останньої надії» поставляет природный газ потребителям на срок, который не может превышать 60 суток! После чего поставщик обязан прекратить поставку газа потребителям. Эти положения не понятны экспертам.

Замечания к статье 18

Стаття 18. Приладовий облік природного газу

4. Держава заохочує впровадження новітніх систем, у тому числі апаратних засобів, обліку природного газу, зокрема тих, що забезпечують можливість споживача активно управляти власним споживанням.

Эксперты считают, что «Держава заохочує впровадження новітніх систем…. – это положение декларативное и не содержит правового содержания.

Эксперты считают, что в законе остались неурегулированными вопросы прав и обязанностей потребителей. В статье 15 предусмотрена лишь защита «вразливих споживачів», т.е. тем, кому положены льготы и субсидии и которые эти льготы и субсидии получают. Объем полномочий Регулятора (НКРЕКП) в сфере ценообразования меняется. В одной стороны последствием этого будет приведение тарифов к «экономически обоснованными». А с другой стороны это приведет к дополнительной финансовой нагрузке на потребителей газа, что в условиях финансово – экономического кризиса и общей бедности населения будет социально опасным явлением.

Эксперты считают, что «певні застереження» возникают при обеспечении прозрачности системы формирования цен и тарифов на природный газ в условиях новой модели рынка природного газа, что может  привести к злоупотреблениям в ценообразовании, а также повышением цен и тарифов для отдельных категорій потребителей. В первую очередь – это относится к населению, и как последствие, увеличение бюджетних расходов на компенсационные мероприятия.

Эксперты отмечают – в сопроводительных документах к законопроекту отсутствует соответсвующая информация, которая позволила бы опровергнуть эти выводы.

Далее – Обращаем внимание, что в соответствие с требованиями ч.3 ст.91 Регламента Верховной Рады Украины и части 1 статьи 27 Бюджетного кодекса Украины – к проекту закона надо еще подать надлежащее финансово – экономическое обоснование, включая соответсвующие расчеты.  Как указано в Пояснительной записке к законопроекту, необходимость принятия этого закона обусловлена потребностью создания эффективной конкурентнй среды на рынке природного газа с учетом основных требований законодательства ЕС, в том числе, предусмотренных Директивой 2009/73/ЕС Европейского Рарламента …

Обращаем Ваше внимание, что в соответствие с п.23 выше указанной Директивы, «необходимо утвердить новые мероприятия для гарантирования прозрачных и недискриминационных тарифов на доступ к транспортировке». А положения проекта закона не содержат механизмов установления прозрачных и обоснованных тарифов на природный газ для потребителей. Поэтому, управление считает, что бало бы обосновано дополнить проект закона отдельной статьей, посвященной общими принципами формирования тарифов на рынке природного газа, предусмотрев при этом определения принципов и механизмов формирования экономически обоснованных тарифов.

Эксперты считают, что в положениях законопроекта прослеживается несогласованность вопросов, которые должны рассматриваться при сертификации и эти положения требуют доработки.

Эксперты не понимают, каким образом оператор газотранспортной системы может разработать план развития газотранспортной системы на 10 лет? При этом оператор должен учесть возможные изменения объемов добычи, купли – продажи, поставок и потребления?

Еще эксперты отмечают противоречие положений законопроекта в части несанкционированного отбора газа Криминальному Кодексу Украины.

Эксперты отмечают, что в соответсвии с требованиями Регламента ВРУ, если законопроект вносится с согласованием соответсвующих органов испонительной или судебной власти, то к нему эти согласования должны прилагаться в сопроводительных документах. Вероятно, если эксперты это отметили, никаких совпроводительных документов им не предоставили.

Подписал Заключение к законопроекту первый заместитель Главного управления ВРК С.О. Гудзинский.

Замечания Главного юридического управления, вернее – некоторые выдержки из него (то, что уже было отмечено в Заключении главного экспертного управления, я опускаю):

1. Положення проекту викладено без дотримання принципів логічної послідовності, належної ясності викладу та точності опису, які полягають у логічному зв’язку усіх компонентів проекту акта. Зокрема, це стосується понятійно-термінологічного апарату законопроекту.

5. Абзацом першим частини шостої статті 11 законопроекту передбачається, що для проведення розрахунків за спожитий природний газ постачальники природного газу, на яких покладені спеціальні обов'язки для забезпечення загальносуспільних інтересів в процесі функціонування ринку природного газу, їх структурні підрозділи, а також оптові продавці, що здійснюють продаж природного газу таким постачальникам на виконання спеціальних обов’язків, покладених на таких продавців,  відкривають в установах уповноважених банків поточні рахунки із спеціальним режимом використання для зарахування коштів, що надходять як плата за спожитий природний газ від споживачів.

Вважаємо, що основні засади спеціального режиму використання коштів, що зараховуються на відповідні рахунки,  - суперечать частині другій статті 6, частині другій статті 85, пункту 1 частини другої статті 92 Конституції України, нормам цивільно-правового регулювання договору банківського рахунка (глава 72 Цивільного кодексу України), пункту 6.3 статті 6 Закону України “Про платіжні системи та переказ грошей в Україні” та пункту 4 статті 7 Закону України “Про Національний банк України”,

 згідно з якими банк не має права визначати та контролювати напрями використання грошових коштів клієнта та встановлювати інші, не передбачені договором або законом, обмеження його права розпоряджатися грошовими коштами на власний розсуд (частина третя статті 1066 Цивільного кодексу України), порядок відкриття банками рахунків та їх режими визначаються Національним банком України, а не парламентом. Також умови відкриття рахунка та особливості його функціонування є предметом відповідного договору, що укладається між банком і його клієнтом - власником рахунка.

6. Абзацом другим частини шостої статті 11 законопроекту передбачається, що уповноважені банки, які обслуговують поточні рахунки із спеціальним режимом використання, визначаються Кабінетом Міністрів України. Фактично, Кабінету Міністрів України надаються повноваження щодо встановлення нового виду монополії у сфері надання банківських послуг. Проте такі положення не узгоджується із положеннями частини третьої статті 42 Конституції України.

7. Статтею 11 законопроекту передбачено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів в процесі функціонування ринку природного газу на суб’єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов’язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. Однак, законопроектом не визначені такі випадки, а це спричинює правову невизначеність, що не відповідає принципам правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 року №5, від 29.06.2010 року №17-рп, від 11.10.2011 року №10- рп.).

8. Відповідно до частини третьої статті 21 законопроекту “Верховна Рада України за поданням Кабінету Міністрів України затверджує результати конкурсу та приймає остаточне рішення щодо визначення одного або декількох Партнерів ГТС”. Проте затвердження результатів конкурсу та прийняття рішення щодо визначення Партнерів ГТС не належить до повноважень Верховної Ради України, передбачених в статтях 85 та 92 Конституції України.

Крім цього, передбачено, що  зміни   у структурі власності Партнера ГТС, що був визначений  за результатами конкурсу  мають бути “попередньо погоджені  Кабінетом Міністрів України”. Проте, зазначений підхід не враховує принципів корпоративного управління та договірних відносин у господарському обороті, а також не містить механізму реалізації вимоги закону про погодження та наслідків недотримання таких вимог. 

9. Згідно з частиною п’ятою статті 21 проекту Закону передбачається, що “за результатами кожного п’ятирічного строку роботи оператор газотранспортної системи, створений за участі Партнера ГТС, надає звіт Верховній Раді України”. Проте проект Закону не містить положень щодо форми та порядку надання такого звіту, відтак не враховано правову позицію Конституційного Суду України, що висловлена в Рішенні від 22 вересня 2005 р. № 5-рп-2005, за якою невизначеність, нечіткість правової норми призводить до її неоднакового розуміння та тлумачення, що в практичній площині призводить до різного застосування. Крім того, зазначимо, що до повноважень Верховної Ради України (стаття 85 Конституції України) не віднесено отримання звіту від оператора газотранспортної системи.

11. Статтею 59 проекту Закону передбачено, що “у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб’єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у вигляді, зокрема, зупинення дії ліцензії”. Однак, чинним Законом України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” не передбачено зупинення дії ліцензії у виді санкції.

12. Розділ VII “Прикінцеві та перехідні положення” проекту не містить чіткого механізму набрання чинності окремими нормами цього Закону, що може призвести до зловживання окремими повноваженнями Регулятором внаслідок відсутності чіткого їх обсягу.

13. Абзацом п’ятим пункту 1 Розділу VII “Прикінцеві та перехідні положення” встановлюються два терміни на вибір, упродовж яких не застосовуються санкції за порушення вимог пункту 5 частини другої статті 22, статей 23-31, що не відповідає принципу правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми.

14. Пункт 2 розділу ІІ “Прикінцеві та перехідні положення” законопроекту щодо внесення Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України проекту змін до актів законодавства, які випливають із цього Закону (у двомісячний термін з дня набрання чинності цим Законом), є юридично некоректним, оскільки реалізація норм цього Закону ставиться в залежність від прийняття Урядом у майбутньому підзаконних актів.

Перший заступник керівника Головного управління

А. НИЖНИК

  Висновок Головного науково-експертного управління 03.03.2015

До № 2250 від 26.02.2015

Кабінет Міністрів України

ВИСНОВОК

на проект Закону України «Про ринок природного газу»

(реєстр. № 2250 від 26.02.2015)

У законопроекті, як зазначається у його Преамбулі, пропонується визначити «правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції із ринками природного газу держав — сторін Енергетичного Співтовариства, в тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу».

Закон, проект якого розглядається, «на виконання зобов’язань України за Договором про заснування Енергетичного Співтовариства та Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергетики і їхніми державами-членами, із іншої сторони, спрямований на імплементацію актів законодавства Енергетичного Співтовариства у сфері енергетики, а саме: Директиви 2009/73/ЄС про спільні правила внутрішнього ринку природного газу та про скасування Директиви 2003/55/ЄС; Регламенту (ЄС) 715/2009 про умови доступу до мереж транспортування природного газу та яким скасовується Регламент (ЄС) 1775/2005; та Директиви 2004/67/ЄС про здійснення заходів для забезпечення безпеки постачання природного газу».

Головне управління, проаналізувавши законопроект в межах відведеного часу, щодо його окремих положень вважає за доцільне висловити такі зауваження і пропозиції.

1. Дещо обтяжливим за обсягом  виглядає перелік визначень «основних термінів», що вживаються у проекті», який налічує 47 термінів. Такий перелік, на нашу думку, міг би бути скорочений за рахунок виключення з нього загальновідомих, не наповнених якимось специфічним юридичним змістом, або суто технічних термінів (наприклад, «контроль», «контролер», «консультації», «послуги установки LNG» тощо).

Принагідно також слід звернути увагу на те, що, виходячи із здобутків теорії законодавчої техніки, виглядає невиправданою практика, коли до кожного законопроекту включаються визначення загальновідомих термінів або термінів, які мають суто технічне значення. На думку управління, визначення понять доречно (у разі необхідності) давати у тих статтях законодавчого акту, які присвячені регулюванню відповідних суспільних відносин.

З приводу термінології проекту вважаємо за доцільне звернути увагу і на таке.

Пропонуємо визначати поняття «безпека постачання природного газу» (п. 1 ч. 1 ст. 1 проекту) як «надійне та безперебійне постачання необхідних обсягів природного газу споживачам, яке забезпечується наявними джерелами надходження природного газу, а також належним технічним станом газотранспортних та газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG», оскільки «наявність джерел надходження природного газу» сама по собі ще не є гарантією надійного та безперебійного його постачання.

У п. 4 ч. 1 ст. 1 проекту пропонуємо уточнити визначення поняття «вразливі споживачі», які кваліфікуються як «соціально захищені побутові споживачі, яким надається спеціальний статус у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України». Можливо, у даному випадку мова має йти про «соціально незахищених побутових споживачів».

Незрозумілою видається пропозиція щодо запровадження поняття «постачальник «останньої надії»» з уточненням, що це є «гарантований постачальник» (п. 8 ч. 1 ст. 1 проекту). На нашу думку, доречніше обмежитися поняттям «гарантований постачальник», а не переобтяжувати законодавство довільними, більше літературними, аніж юридичними, термінами. Принагідно звертаємо увагу на те, що надалі у тексті проекту можна зустріти вживання саме змішаної конструкції – «постачальник «останньої надії»» (гарантований постачальник») (п. 5 ч. 3 ст. 4, ч. 1 ст. 11, ст. 14 проекту).

Виглядає дискусійною пропозиція запровадження понять «кодекс газотранспортної системи, кодекс газорозподільних систем, кодекс газосховища, кодекс установки LNG» (п. 12 ч. 1 ст. 1 проекту), під якими пропонується розуміти відповідно «правила доступу до газотранспортної системи, газорозподільних систем, газосховища, установки LNG, які затверджуються Регулятором». Тож, чому б не обмежитися використанням терміну «правила» замість терміну «кодекс». Принагідно слід зауважити, що згідно із загальновизнаними в Україні правилами законодавчої техніки кодексами є законодавчі акти, прийняті Верховною Радою України.

З метою дотримання єдності у підході до кваліфікації послуг, які може замовляти замовник (п. 10 ч. 1 ст. 1 проекту), пропонуємо останній абзац цього пункту викласти у такій редакції – «зрідження, регазифікація» без прив’язки до об’єкта – надавача таких послуг.

У п. 16 ч. 1 ст. 1 проекту дається визначення поняття «кризова ситуація з надходження природного газу (далі — кризова ситуація) — настання неочікуваних та непередбачуваних обставин, в тому числі обставин, які могли бути передбачені, але попередження яких відповідальними суб’єктами владних повноважень було об’єктивно неможливим, яке спричинило або може спричинити обмеження або припинення надходження природного газу в Україну або інші перешкоди для безпечної та безперебійної роботи газотранспортної або газорозподільної системи, газосховища або установки LNG». У даному випадку незрозуміло, чому кризова ситуація з надходження природного газу пов’язується тільки з надходженням його в Україну ззовні та не включає надходження газу з внутрішніх джерел.

Виглядає сумнівною пропозиція використовувати у національному законодавстві іноземну абревіатуру (йдеться, зокрема, про установку LNG). До того ж розширена назва установки LNG українською мовою – «установка зрідженого природного газу» (п. 46 ч. 1 ст. 1 проекту), у зв’язку з чим може вживатися термін «установка ЗПГ». Зауваження аналогічного змісту стосуються ч. 4 ст. 4 проекту, де вживається формулювання «модель відокремлення  ISO».

2. З положень ч. 3 ст. 4 проекту, в якій визначена компетенція Регулятора на ринку природного газу, незрозуміло, чи є даний перелік повноважень вичерпним, оскільки компетенція Національної комісії що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг (в даному випадку Регулятор відповідно до п. 32 ст. 1 проекту) визначена у його Положенні № 715/2014 від 10.09.2014, затвердженому Указом Президента України.

3. Положення підпунктів 6-8 ч. 1 ст. 4 проекту є декларативними та не мають механізму їх реалізації.

4. Положеннями п. 3. ч. 3 ст. 4 проекту до компетенції Регулятора віднесено, зокрема, затвердження та оприлюднення у встановленому порядку методології визначення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, методологій визначення тарифів на послуги розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу щодо газосховищ, до яких застосовується режим регульованого доступу у відповідності до статті 43 цього Закону, на послуги установки LNG та встановлення таких тарифів, які повинні забезпечити необхідні інвестиції в газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, а також установку LNG. Зауважимо, що формулювання «необхідні інвестиції» не має юридичного змісту. Крім того, звертаємо увагу, що загальновживаним у національному законодавстві є термін «інвестиційна складова».

5. У п. 4 ч. 4 ст. 4 проекту вживається формулювання «в економний та економічно-обгрунтований спосіб». У даному випадку доцільно, на нашу думку, уточнити зміст цих понять, які видаються тотожними.

6. З положень абз. 6 ч. 6 ст. 4 проекту, якими передбачається, що ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG, а також інші платежі, пов’язані із доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи) повинні бути, зокрема, де це є можливим, встановленими з урахуванням співставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін і тарифів, встановлених Регулятором для інших суб’єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав, незрозумілим є коло інших суб’єктів ринку природного газу та механізм такого співставлення.

7. Норма «належний рівень рентабельності» (абз. 5 ч. 6 ст. 4 проекту) не має юридичного змісту та не дає уяви про те, яким має бути такий рівень. Це важливо, оскільки з цим питанням безпосередньо пов’язане питання рівня тарифів.

8. Згідно з останнім абзацом ч. 6 ст. 4 проекту «суб’єкт ринку природного газу зобов’язаний розміщувати на своєму веб-сайті інформацію про розрахунки тарифу під час їх подання Регулятору на затвердження». Видається доцільним розміщувати таку інформацію і на веб-сайті Регулятора, що полегшуватиме доступ споживачів до відповідної інформації, акумульованої в одному місці.

9. В абз. 9 ч. 6 ст. 4 визначається, що будь-які платежі, пов’язані із доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи (в тому числі тарифи на послуги транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG), розраховуються незалежно від фізичного шляху слідування природного газу. Натомість у тексті проекту не розкрито суть поняття «фізичний шлях слідування природного газу».

10. В абз. 12 ч. 6 ст. 4 проекту визначається, що у разі, якщо відмінності в структурі тарифів на послуги транспортування природного газу або правилах балансування, які застосовуються по відношенню до газотранспортної системи, перешкоджають транскордонній торгівлі природним газом, вживаються заходи для гармонізації структур тарифів і правил балансування, що застосовуються по відношенню до цієї газотранспортної системи та газотранспортної систем або систем сусідніх держав. У зв’язку з цим вважаємо за доцільне у проекті передбачити конкретний перелік таких заходів для гармонізації структур тарифів і правил балансування .

11. У ст. 9 проекту пропонується визначити порядок ліцензування господарської діяльності на ринку природного газу. Зокрема, у ч. 1 цієї статті зазначено, що «господарська діяльність на ринку природного газу, пов’язана з його транспортуванням, розподілом, зберіганням, наданням послуг установки LNG, постачанням природного газу, провадиться за умови отримання відповідної ліцензії». Зазначимо, що 2 березня поточного року Верховною Радою України прийнята нова редакція Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (законопроект реєстр. № 0934 від 27.11.2014 р.), у п. 27 ч. 1 ст. 7 якого пропонується ліцензувати «транспортування та розподіл природного газу, газу (метану) вугільних родовищ, його зберігання в обсягах, що перевищують рівень, встановлений ліцензійними умовами, та постачання, крім постачання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ за нерегульованим тарифом». За цих умов пропонуємо узгодити положення про ліцензування в Законі України «Про ринок природного газу» з новою редакцією Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності».

12. В абз. 3 ч. 1 ст. 12 проекту йдеться про те, що «постачання природного газу постачальником «останньої надії» (гарантованим постачальником) здійснюється на підставі договору, підготовленого на основі типового договору, що затверджується Регулятором. Договір на постачання природного газу постачальником «останньої надії» (гарантованим постачальником) є публічним». На наш погляд, перше речення цієї норми не узгоджується з його другим реченням. Адже відповідно до ч. 2 ст. 633 Цивільного кодексу України умови публічного договору встановлюються однаковими для всіх споживачів, крім тих, кому за законом надані відповідні пільги. У зв’язку з цим  Регулятору достатньо встановити умови публічного договору, про що й пропонуємо зазначити у першому реченні.

13. Незрозуміло, яким чином кореспондуються між собою абз. 2 ч. 1 ст. 14 проекту, за яким «постачальник «останньої надії» (гарантований постачальник) визначається Кабінетом Міністрів України строком на три роки за результатами конкурсу, проведеного у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України», та ч. 2 цієї ж статі, за якою «постачальник «останньої надії» (гарантований постачальник) постачає природний газ споживачу протягом строку, який не може перевищувати 45 діб. Після закінчення цього строку постачальник «останньої надії» (гарантований постачальник) зобов’язаний припинити постачання природного газу споживачу».

14. Положення ч. 4 ст. 17 проекту, якими визначається, що «держава повинна заохочувати впровадження новітніх систем (в тому числі апаратних засобів) обліку природного газу, зокрема тих, що забезпечують можливість споживача активно управляти власним споживанням», є декларативними та не містять правового навантаження.

15. У законопроекті неврегульованим залишилося питання прав і обов’язків споживачів. Зауважимо, що положення ст. 15 проекту передбачають захист лише «вразливих споживачів», під якими розуміються соціально незахищені побутові споживачі, яким надається спеціальний статус у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. При цьому зазначимо, що відповідно до положень ст. 4 проекту зміст та, відповідно, обсяг повноважень Регулятора у сфері ціноутворення значною мірою змінююся, що матиме своїм наслідком, з одного боку, приведення тарифів на природний газ до економічно обґрунтованих а, з другого боку, зумовить додаткове фінансове навантаження на споживачів природного газу, що в умовах фінансово-економічної кризи та загальної бідності є соціально небезпечним явищем.

16. Певні застереження також виникають щодо можливостей забезпечення прозорості системи формування цін і тарифів на природний газ в умовах нової моделі ринку природного газу, що може призвести до зловживань у ціноутворенні, а також підвищення цін і тарифів для окремих категорій споживачів, в першу чергу для населення, що своїм наслідком може мати збільшення бюджетних видатків на компенсаційні заходи. У супровідних до проекту документах відсутня відповідна інформація, яка дозволила б спростувати такі застереження. Звертаємо увагу, що відповідно до вимог ч. 3 ст. 91 Регламенту Верховної Ради України та ч. 1 ст. 27 Бюджетного кодексу України до проекту слід надати належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки).

Як зазначається у Пояснювальній записці до законопроекту, необхідність його прийняття обумовлена потребою створення ефективного конкурентного середовища на ринку природного газу з урахуванням основних вимог законодавства ЄС, у тому числі, передбачених Директивою 2009/73/ЄС Європейського Парламенту та Ради Європейського Союзу стосовно спільних правил для внутрішнього ринку природного газу та Регламентом 715/2009 Європейського Парламенту та Ради Європейського Союзу про умови доступу до мереж передачі природного газу». Звертаємо увагу, що відповідно до п. 23 зазначеної Директиви «необхідно ухвалити нові заходи для гарантування прозорих і недискримінаційних тарифів на доступ до транспортування. Такі тарифи повинні застосовуватися без дискримінації до усіх користувачів». Натомість положення проекту не містять механізму встановлення прозорих обґрунтованих тарифів на природний газ для споживачів. Тому, на думку управління, було б доцільно доповнити положення проекту окремою статтею щодо загальних засад формування тарифів на ринку природного газу, передбачивши при цьому визначення принципів та механізмів формування економічно обґрунтованих тарифів.

17. Слід звернути увагу, що статтею 22 проекту передбачається, що «під час процедури сертифікації Регулятор перевіряє відповідність суб’єкта господарювання, який подав запит на сертифікацію, вимогам про відокремлення і незалежність оператора газотранспортної системи, передбаченим цим Законом для обраної моделі відокремлення». Але згідно пункту 36 частини першої статті 1 проекту «сертифікація — підтверджене прийнятим у встановленому порядку рішенням Регулятора виконання суб’єктом господарювання вимог про відокремлення та незалежність та інших вимог до оператора газотранспортної системи, передбачених цим Законом». Таким чином, у вказаних положеннях проекту відслідковується певна неузгодженість щодо переліку питань, які мають розглядатися при проведенні сертифікації, що може призвести до появи корупційної складової при сертифікації. У зв’язку з цим положення про сертифікацію потребують доопрацювання.

18. Головне управління звертає увагу на формулювання ч. 1 ст. 28 «Інвестиційне планування по відношенню до газотранспортної системи», де зазначається, що оператор газотранспортної системи розробляє і щороку до 31 жовтня подає на затвердження Регулятору план розвитку газотранспортної системи на наступні 10 років, складений на підставі даних про фактичні та прогнозні показники попиту і пропозиції на послуги транспортування природного газу. План розвитку газотранспортної системи на наступні 10 років має забезпечувати відповідність газотранспортної системи потребам ринку природного газу та інтересам безпеки постачання природного газу. На нашу думку, таке формулювання викликає певне непорозуміння. Незрозуміло, наприклад, яким чином оператор газотранспортної системи повинен подавати кожен рік план розвитку на наступні 10 років. З положень статті складається враження, що мова йде про щорічне корегування десятирічного плану розвитку газотранспортної системи та його автоматичної пролонгації на один рік. З урахуванням вищезазначеного вказані положення потребують узгодження з п. «б» ч. 2 ст. 28, де йдеться про підтверджені інвестиції, а також перелік нових інвестицій, які повинні бути здійснені протягом наступних трьох років.

Дискусійною та малоймовірною виглядає в такому випадку частина 3 ст. 28 проекту, де зазначається, що при розробці плану розвитку газотранспортної системи на наступні 10 років оператор газотранспортної системи зобов’язаний враховувати можливі зміни обсягів видобутку, купівлі-продажу, постачання, споживання природного газу (в тому числі обсягів транскордонної торгівлі природним газом), а також інвестиційні плани газотранспортних систем сусідніх держав, газосховищ та установки LNG. На думку управління, після виконання вимог частин 1 та 2 ст. 28 проекту необхідність положень зазначеної ч. 3 є досить сумнівною, оскільки положення цих частин можуть бути взаємовиключаючими.

Аналогічне зауваження стосується п. 1 ч. 2 ст. 36, ч. 1 ст. 40 та п. 2 ч. 4 ст. 42 проекту в частині щорічного корегування десятирічного плану розвитку газорозподільної системи та його автоматичної пролонгації на один рік.

Одночасно потребують обґрунтування термін подання до 31 жовтня десятирічного плану розвитку газотранспортної системи (ч. 3 ст. 28 проекту), плану розвитку газосховища (п. 2. ч. 4 ст. 42 проекту) та десятирічного плану розвитку газорозподільної системи до 31 липня (ч. 1 ст. 40 проекту).

19. Стосовно ст. 29 «Програма відповідності та контролер» проекту Головне управління не заперечує проти закладеного у ній змістовного навантаження, проте звертає увагу на певну дискусійність формулювання ч. 1 цієї статті. Зокрема, у вказаній частині мова йде про те, що оператор газотранспортної системи повинен розробити і запровадити програму відповідності, в якій визначаються заходи для уникнення дискримінаційних дій з боку оператора газотранспортної системи та моніторингу виконання таких заходів. З вказаного формулювання положень цієї частини складається враження, що оператор газотранспортної системи розробляє заходи для уникнення дискримінаційних дій з боку самого себе та здійснює моніторинг їх виконання.

20. Відповідних узгоджень з положеннями чинного законодавства вимагає текст ст. 55 проекту. У ч. 2 цієї статті пропонується визначити правопорушення на ринку природного газу, зокрема, несанкціонований відбір природного газу (пункт 2) або несанкціоноване втручання в роботу газової інфраструктури (пункт 7), самовільне під’єднання до системи, зривання або пошкодження цілісності пломб, повірочного тавра, заглушок тощо, що впливає на безпеку постачання природного газу або результати вимірювання (пункт 8) тощо, тоді як Кодекс України про адміністративні правопорушення визначає порушення, зв'язані з використанням газу (ст. 101) та порушення правил користування енергією чи газом (ст. 103¹). Відповідальність за вказані адміністративні правопорушення передбачає накладення штрафу на керівників, заступників керівників, головних енергетиків (головних механіків), начальників цехів та служб підприємств, установ і організацій від десяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 101 КУпАП) та попередження або накладення штрафу на громадян від одного до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і попередження або накладення штрафу на посадових осіб – від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 103¹ КУпАП). В той же час ст. 55 проекту визначає величину штрафу у розмірі до 10% від річного доходу (виручки) вертикально інтегрованої організації чи оператора або власника газотранспортної системи.

При доопрацюванні даної статті слід також врахувати, що Кримінальний кодекс України також передбачає відповідальність за правопорушення у газовій сфері, зокрема, статтею 292 КК України передбачено покарання за пошкодження об'єктів магістральних або промислових нафто-, газо-, конденсатопроводів та нафтопродуктопроводів.

21. У Пояснювальній записці до законопроекту зазначається, що законопроект погоджено без зауважень із Державною регуляторною службою України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України та Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово–комунального господарства України; погоджено із зауваженнями, які враховано частково із Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, Антимонопольним комітетом України, Міністерством соціальної політики України і Державною службою України з питань регуляторної політики та підприємництва; погоджено із зауваженнями, які не враховано із Міністерством фінансів України. До проекту Закону надано правовий висновок Міністерства юстиції України, яким законопроект погоджено із зауваженнями, які враховано частково. У проекті Закону враховано пропозиції Секретаріату Енергетичного Співтовариства, які були надані за результатами консультацій
12 – 13.01.2015 та результати обговорення, що проходило на засіданні Урядового комітету з питань соціально - економічного розвитку та європейської інтеграції від 13.02.2015.

У зв’язку з цим звертаємо увагу на те, що згідно з вимогами Регламенту Верховної Ради України якщо законопроект вноситься за погодженням з відповідними органами виконавчої чи судової влади, до нього додається таке погодження (ч. 7 ст. 91), а також супровідні документи, в яких наводиться перелік державних органів, з якими погоджено його остаточну редакцію (п. 5 ч. 2 ст. 99).

Перший заступник

Керівника Головного управління                            С.О.Гудзинський

Вик.: Олещенко О., Мних А., О.Шевченко,

        Е.Вальковський, Л.Гринчишина

До № 2250 від 26.02.2015

(друге читання)

ЗАУВАЖЕННЯ

до проекту Закону України про ринок природного газу

(реєстраційний № 2250)

У Головному юридичному управлінні в надзвичайно стислий термін, що унеможливлює належне опрацювання, розглянуто проект Закону України про ринок природного газу (реєстр. № 2250), підготовлений Комітетом з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки для розгляду в другому читанні, за результатами опрацювання якого слід зазначити таке.

1. Положення проекту викладено без дотримання принципів логічної послідовності, належної ясності викладу та точності опису, які полягають у логічному зв’язку усіх компонентів проекту акта. Зокрема, це стосується понятійно-термінологічного апарату законопроекту.

Так, перелік, що складається з 47 термінів, на нашу думку, міг би бути скорочений за рахунок виключення з нього загальновідомих або суто технічних термінів (наприклад, “контроль”, “контролер”, “консультації”, “послуги установки LNG” тощо). Деякі терміни слід було б гармонізувати з вимогами законодавства України, зокрема такі: “постачальник “останньої надії”, кодекс газотранспортної системи, кодекс газорозподільних систем, кодекс газосховища, кодекс установки LNG, модель відокремлення ISO, LNG тощо.

2. Статтею 4 визначаються повноваження національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Як неодноразово наголошувалось Управлінням, особливості правового статусу національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики і комунальних послуг, її повноважень та визначення способу їх реалізації, на нашу думку, не узгоджуються з частиною першою статті 6 Конституції України, за якою державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Вичерпний перелік державних органів, які формально не належать до жодної з “гілок” влади, міститься у тексті Конституції України (ЦВК, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, органи прокуратури тощо), що не передбачає існування національних комісій регулювання природних монополій.

3. Деякі повноваження цієї національної комісії є декларативними та не мають механізму їх реалізації. Зокрема це стосується положень підпунктів 6-8 частини другої статті 4 проекту.

Разом з тим, з положень абзацу шостого частини шостої статті 4 проекту, якими передбачається, що ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG, а також інші платежі, пов’язані із доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи) повинні бути, зокрема, де це є можливим, встановленими з урахуванням співставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін і тарифів, встановлених Регулятором для інших суб’єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав. Водночас цим законопроектом не визначається коло інших суб’єктів ринку природного газу та механізм такого співставлення.

У абзаці дванадцятому частини шостої 6 статті 4 проекту передбачається, що у разі якщо відмінності в структурі тарифів на послуги транспортування природного газу або правилах балансування, які застосовуються щодо газотранспортної системи, перешкоджають транскордонній торгівлі природним газом, вживаються заходи для гармонізації структур тарифів і правил балансування, що застосовуються по відношенню до цієї газотранспортної системи та газотранспортної системи (систем) сусідніх держав. У зв’язку з цим вважаємо за доцільне у проекті передбачити конкретний перелік таких заходів для гармонізації структур тарифів і правил балансування.

4. Положення статті 9 проекту Закону щодо ліцензування господарської діяльності на ринку природного газу, пов’язаної з його транспортуванням, розподілом, зберіганням, наданням послуг установки LNG, постачанням природного газу не узгоджуються із нормами нещодавно прийнятого Верховною Радою України Закону України “Про ліцензування видів господарської діяльності”, яким передбачено, що ліцензуванню підлягає транспортування та розподіл природного газу, газу (метану) вугільних родовищ, його зберігання в обсягах, що перевищують рівень, встановлений ліцензійними умовами, та постачання, крім постачання природного газу, газу (метану) вугільних родовищ за нерегульованим тарифом (пункт 27 частини першої статті 7 прийнятого Закону України “Про ліцензування видів господарської діяльності”). До того ж відповідно до статті 2 зазначеного Закону у ньому визначено виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлюється уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

5. Абзацом першим частини шостої статті 11 законопроекту передбачається, що для проведення розрахунків за спожитий природний газ постачальники природного газу, на яких покладені спеціальні обов'язки для забезпечення загальносуспільних інтересів в процесі функціонування ринку природного газу, їх структурні підрозділи, а також оптові продавці, що здійснюють продаж природного газу таким постачальникам на виконання спеціальних обов’язків, покладених на таких продавців,  відкривають в установах уповноважених банків поточні рахунки із спеціальним режимом використання для зарахування коштів, що надходять як плата за спожитий природний газ від споживачів.

Вважаємо, що основні засади спеціального режиму використання коштів, що зараховуються на відповідні рахунки, суперечать частині другій статті 6, частині другій статті 85, пункту 1 частини другої статті 92 Конституції України, нормам цивільно-правового регулювання договору банківського рахунка (глава 72 Цивільного кодексу України), пункту 6.3 статті 6 Закону України “Про платіжні системи та переказ грошей в Україні” та пункту 4 статті 7 Закону України “Про Національний банк України”, згідно з якими банк не має права визначати та контролювати напрями використання грошових коштів клієнта та встановлювати інші, не передбачені договором або законом, обмеження його права розпоряджатися грошовими коштами на власний розсуд (частина третя статті 1066 Цивільного кодексу України), порядок відкриття банками рахунків та їх режими визначаються Національним банком України, а не парламентом. Також умови відкриття рахунка та особливості його функціонування є предметом відповідного договору, що укладається між банком і його клієнтом - власником рахунка.

6. Абзацом другим частини шостої статті 11 законопроекту передбачається, що уповноважені банки, які обслуговують поточні рахунки із спеціальним режимом використання, визначаються Кабінетом Міністрів України. Фактично, Кабінету Міністрів України надаються повноваження щодо встановлення нового виду монополії у сфері надання банківських послуг. Проте такі положення не узгоджується із положеннями частини третьої статті 42 Конституції України.

7. Статтею 11 законопроекту передбачено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів в процесі функціонування ринку природного газу на суб’єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов’язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. Однак, законопроектом не визначені такі випадки, а це спричинює правову невизначеність, що не відповідає принципам правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22.09.2005 року №5, від 29.06.2010 року №17-рп, від 11.10.2011 року №10- рп.).

8. Відповідно до частини третьої статті 21 законопроекту “Верховна Рада України за поданням Кабінету Міністрів України затверджує результати конкурсу та приймає остаточне рішення щодо визначення одного або декількох Партнерів ГТС”. Проте затвердження результатів конкурсу та прийняття рішення щодо визначення Партнерів ГТС не належить до повноважень Верховної Ради України, передбачених в статтях 85 та 92 Конституції України.

Крім цього, передбачено, що  зміни   у структурі власності Партнера ГТС, що був визначений  за результатами конкурсу  мають бути “попередньо погоджені  Кабінетом Міністрів України”. Проте, зазначений підхід не враховує принципів корпоративного управління та договірних відносин у господарському обороті, а також не містить механізму реалізації вимоги закону про погодження та наслідків недотримання таких вимог. 

9. Згідно з частиною п’ятою статті 21 проекту Закону передбачається, що “за результатами кожного п’ятирічного строку роботи оператор газотранспортної системи, створений за участі Партнера ГТС, надає звіт Верховній Раді України”. Проте проект Закону не містить положень щодо форми та порядку надання такого звіту, відтак не враховано правову позицію Конституційного Суду України, що висловлена в Рішенні від 22 вересня 2005 р. № 5-рп-2005, за якою невизначеність, нечіткість правової норми призводить до її неоднакового розуміння та тлумачення, що в практичній площині призводить до різного застосування. Крім того, зазначимо, що до повноважень Верховної Ради України (стаття 85 Конституції України) не віднесено отримання звіту від оператора газотранспортної системи.

10. Текст статті 59 проекту потребує відповідних узгоджень з положеннями чинного законодавства. У частині другій цієї статті пропонується визначити правопорушення на ринку природного газу, зокрема, несанкціонований відбір природного газу (пункт 2) або несанкціоноване втручання в роботу газової інфраструктури (пункт 7), самовільне під’єднання до системи, зривання або пошкодження цілісності пломб, повірочного тавра, заглушок тощо, що впливає на безпеку постачання природного газу або результати вимірювання (пункт 8) тощо, тоді як Кодекс України про адміністративні правопорушення визначає порушення, зв’язані з використанням газу (ст. 101) та порушення правил користування енергією чи газом (ст. 103¹). Відповідальність за вказані адміністративні правопорушення передбачає накладення штрафу на керівників, заступників керівників, головних енергетиків (головних механіків), начальників цехів та служб підприємств, установ і організацій від десяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 101 КУпАП) та попередження або накладення штрафу на громадян від одного до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і попередження або накладення штрафу на посадових осіб – від трьох до восьми неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 103¹ КУпАП). Разом з тим, частиною четвертою статті 55 проекту визначається величина штрафу у розмірі до 10% від річного доходу (виручки) вертикально інтегрованої організації чи оператора або власника газотранспортної системи, що накладатиметься в адміністративному порядку, які законопроектом не визначені. Але зміни з метою узгодження положень проекту з положеннями Кодексу України про адміністративні правопорушення не пропонуються.

Водночас, у зазначеній статті проекту зроблена спроба перенесення до адміністративно-господарської відповідальності окремих інститутів, що властиві кримінальному праву. Йдеться, зокрема, про обставини, що вважаються відповідно обтяжуючими чи пом’якшуючими відповідальність. Проте, існує суттєва відмінність між принципом доказування вини за злочин чи адміністративне правопорушення, що ґрунтується на презумпції невинуватості, і принципі доказування вини при накладанні фінансових санкцій на суб’єктів господарювання.

За такого підходу орган, уповноважений за проектом накладати штрафні санкції, а саме національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, матиме широку дискрецію при визначенні розміру штрафу та прийматиме рішення про розмір санкцій на власний розсуд на основі оціночних критеріїв, визначених частиною п’ятою статті 59 законопроекту.

11. Статтею 59 проекту Закону передбачено, що “у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб’єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у вигляді, зокрема, зупинення дії ліцензії”. Однак, чинним Законом України “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” не передбачено зупинення дії ліцензії у виді санкції.

12. Розділ VII “Прикінцеві та перехідні положення” проекту не містить чіткого механізму набрання чинності окремими нормами цього Закону, що може призвести до зловживання окремими повноваженнями Регулятором внаслідок відсутності чіткого їх обсягу.

13. Абзацом п’ятим пункту 1 Розділу VII “Прикінцеві та перехідні положення” встановлюються два терміни на вибір, упродовж яких не застосовуються санкції за порушення вимог пункту 5 частини другої статті 22, статей 23-31, що не відповідає принципу правової визначеності, ясності і недвозначності правової норми.

14. Пункт 2 розділу ІІ “Прикінцеві та перехідні положення” законопроекту щодо внесення Кабінетом Міністрів України на розгляд Верховної Ради України проекту змін до актів законодавства, які випливають із цього Закону (у двомісячний термін з дня набрання чинності цим Законом), є юридично некоректним, оскільки реалізація норм цього Закону ставиться в залежність від прийняття Урядом у майбутньому підзаконних актів.

Перший заступник керівника Головного управління

А. НИЖНИК

До реєстр. №2250 від 26.02.2015

Висновок комітету 18.03.2015

ВЕРХОВНА РАДА  УКРАЇНИ

Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки розглянув 04 березня 2015 року на своєму засіданні проект Закону України «Про ринок природного газу» (реєстр. 2250 від 26.02.2015), поданий Кабінетом Міністрів України.

Метою законопроекту є створення ефективного конкурентного середовища на ринку природного газу з урахуванням основних вимог законодавства Європейського Союзу. Відповідно до  зобов'язань України, взятих за Протоколом про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства, згідно з рішенням Ради Міністрів Енергетичного Співтовариства від 06.10.2011 Україна зобов’язалася впроваджувати у власне законодавство ключові акти законодавства Європейського Союзу у сфері енергетики - Директиви 2009/73/ЕС та Регламент 715/2009, які складають частину Третього енергетичного пакету.

Впровадження норм законопроекту надасть можливість реалізувати  провідні механізми функціонування ринку природного газу, які використовуються у міжнародній практиці, що, у свою чергу, забезпечить підвищення ефективності управління, вдосконалення організаційно-правових та економічних засад ринку природного газу, забезпечить перехід до більш конкурентоздатного ринкового середовища.

За результатами розгляду Комітет прийняв рішення щодо доцільності прийняття даного законопроекту за основу.

Головне науково-експертне управління висловило зауваження до поданого законопроекту.

Співдоповідачем від Комітету на засіданні Верховної Ради України визначити Лопушанського Андрія Ярославовича Голову підкомітету з питань газової, газотранспортної галузі та політики газопостачання Комітету Верховної Ради України з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки

Голова Комітету                                                                   М.МАРТИНЕНКО

вик. Кальченко

тел. 255-3032

С весны

Автор: Ирина Нестеренко