Останній найперспективніший шанс України

Безлад, що розгортається в Україні насправді дає народу України можливість зробити свою країну кращою. Як доводить історія, будь-яка з трьох умов - новий перехідний уряд; катастрофічні економічні виклики;

загроза масового повстання - сприяли переходу до більш вільної, більш демократичної, прозорої та підзвітної форми правління, привабливої для громадян, лідерів та їхніх основних прихильників.

Україна перебуває у незвичайній ситуації, оскільки у ній існують усі три умови одночасно. Але щоб перетворити можливість на реальність та випестити справді вільне, демократичне та заможне суспільство, лідери країни, а також Сполучені Штати і Європейський Союз, повинні реалізувати найкращі практики демократизації. Це означає - незалежна судова система, що захищає свободу слова, свободу преси, свободу зібрань, і змагальні - не просто вільні та чесні - вибори, на яких ймовірною є зміна керівництва країни. Формування цих підвалин демократії зіштовхнеться з політичним опором. Лідери воліють мати політичні правила та інституції, що захищатимуть їх від поразки. Але найчастіше вони роблять правильний вибір тоді, коли обставини нав'язують їм демократизацію, як найкращий шанс залишитися при владі.

 В Україні, звісно, є перешкода: "ведмідь у лісі", загроза російської інтервенції. Але допомагаючи Україні стати ефективною демократією, ці реформи є також найкращим захистом від Росії, тому що вони дадуть громадянам України, яким подобається Росія, змогу впливати на центральний уряд у Києві, тим самим нівелюючи і так слабкі аргументи Росії на користь втручання. Проте, поки що ЄС та адміністрація Обами, здається, схильні надати українському уряду лише економічну допомогу - у хибний спосіб, такий, що не сприятиме знайденню рішення для основних політичних проблем України. Економічну допомогу слід використовувати як пряник, щоб змусити українських лідерів розширити права і свободи російськомовного населення у реформованій Україні.

Можливість стукає у двері

 Спроби класифікувати форми правління є часто спробами повправлятися у красномовстві. Взірцевий демократичний лідер приходить до влади, заручившись підтримкою дуже багатьох виборців у змаганні політичних ідей. Взірцевий авторитарний лідер перемагає, надаючи невеликій групі ключових прибічників - зазвичай, важливих держслужбовців, військових командувачів, і, іноді, членів сім'ї - доступ до багатства, достатній, щоб вони залишалися лояльними до керівництва і були готові тримати маси у підпорядкованому становищі. Насправді, усі форми правління перебувають десь між цими двома крайніми точками. У побудові заможного, вільного та продуктивного суспільства важливу роль відіграє кількість людей, яким щось винні лідери. І саме тому Україна, незважаючи на внутрішню нестабільність, має чудовий шанс.

 Справжня демократія є набором правил управління, за якого переможці потребують підтримки багатьох людей; це не просто система, у якій відбуваються вибори. Залишатися на посаді за таких обставин вкрай складно - треба брати участь у невпинній битві добрих політичних ідей за умов високої мінливості політичних вподобань. Практично усі лідери, якщо позбавити їх обмежень, воліють обмежувати політичну конкуренцію, так щоб їх політичне виживання залежало від невеликої групи прихильників. Але в Україні існують виняткові обставини, що змушують лідерів справді зайнятися демократизацією: новий уряд, якому бракує грошей і якому загрожують масові акції протесту.

По-перше, коли новий уряд приходить до влади, то важко відрізнити справжніх демократів від потенційних диктаторів. Потенційні авторитарні лідери часто прикидаються ліберальними реформаторами у свій перший рік перебування на посаді, поки вони не зміцнять свою владу і, що найголовніше, свій контроль над економікою. Протягом цього перехідного періоду, проте, реформатори мають шанс "зафіксувати" більш ефективне управління, але лише якщо будуть створені правильні інституції, які буде вкрай важко зруйнувати пізніше.

По-друге, уряди часто потребують іноземної допомоги, коли їм загрожує економічний крах. Донори мають величезний важіль впливу на політичних лідерів, які відчайдушно потребують грошей, але надто часто вони вірять в обіцянки реформ, а не наполягають на тому, що проведення реформ повинно бути передумовою для надання допомоги. Коли кризова ситуація минає, ці обіцянки, зазвичай, вже мало чого варті, оскільки вони наштовхуються на труднощі у проведенні реформ. Реформи, наприклад, підвищують ризик здійснення державного перевороту тими прибічниками, яким загрожує втрата впливу. Тому надання економічної допомоги слід від самого початку прив'язувати до дотримання суворих політичних стандартів, які продемонструють, що лідери готові ризикувати власною владою. Якщо лідери не наважаться на справжню демократизацію, коли вони потребують економічної допомоги, вони, безперечно, не проводитимуть політичні реформи, і тоді, коли допомога їм вже не буде потрібна.

По-третє, масові повстання - надзвичайно ризикована справа як для їхніх учасників, так і урядів. Більшість урядів реагують на загрозу революцію, намагаючись розчавити її, як це й намагався зробити скинутий президент України Віктор Янукович. Придушення протестів є часто успішним, особливо, коли в уряду достатньо грошей, щоб платити своїм силам безпеки. За винятком Лівії, державам, що зіткнулися з найсерйознішими загрозами під час Арабської весни, бракувало бюджетних ресурсів. За відсутності ресурсів на розправу із загрозою революції уряди повинні реагувати на вимоги протестувальників, роздаючи свободи і відкриваючи політичний процес - інакше вони ризикують бути знищеними. Україна має відносно мало природних ресурсів, тому за відсутності величезного притоку іноземної допомоги, український уряд повинен оперативно реагувати на вимоги свого народу.

Вибори: не просто вільні та чесні

 Одночасність існування трьох умов в Україні дає українським лідерам шанс, яким вони можуть скористатися, якщо дотримуватимуться найкращих демократичних практик. Справжня демократизація означає незалежну вільну пресу, свободу слова, свободу зібрань, незалежну судову систему, і, що менш важливо, незалежний центральний банк та орган контролю за доходами та видатками уряду. Перші три свободи сприяють координації серед простих громадян, даючи їм змогу поінформувати уряд про своє колективне невдоволення. Ці ключові свободи мають важливе значення для збереження підзвітності уряду, і їх легко імплементувати.

 Насправді навіть перешкоджання реалізації цих свобод є ризикованою справою - відсутність цих свобод з великою ймовірністю провокує протести.

 Незалежна судова система, тим часом, запевняє громадян, що уряд справді гарантує обіцяні основні свободи. Наприклад, конституції Китаю, Північної Кореї та України гарантують усі три свободи, але в усіх цих країнах бракує незалежної судової влади для їхнього захисту.Незалежні судові системи потребують суддів, що опинилися на своєму місці завдяки знанню законів, а не через роздачу привілеїв політиками, і термін перебування яких на посаді не залежатиме від примх або волі політичних лідерів. Найкращі практики вимагають призначення суддів на термін довший, ніж той, який можуть перебувати на посаді ті люди, що призначають суддів або обирають їхні кандидатури.

 Та сама логіка повинна стосуватися і центральних банків. Лідерам важко втриматися від спокуси маніпулювати економікою заради короткострокової політичної вигоди. Якщо вони лише можуть, то маніпулюють грошовою масою, щоб підкрутити собі політичну підтримку. Незалежні голови центральних банків бачать довгострокову перспективу економічного зростання. Незалежність центрального банку, таким чином, є дуже важливою, але не настільки, як незалежність судової влади, тому що політично мотивовані маніпуляції економікою поступово дискредитують себе через свою неефективність, внаслідок них економіка потрапляє у сумне становище і посилюються вимоги політичних змін.

Незалежний аудит урядових фінансів закладає основу для прозорого державного управління. Тих, кого впіймають на причетності до корупційних практик після першого аудиту, слід амністувати. Одним із способів підштовхнути держслужбовців управляти від імені народу є викрити їхні зловживання, простити їх один раз, а потім дати їм засоби для усунення будь-кого у майбутньому, кого визнають винним у корупції.

Свободу слова, свободу зібрань і свободу преси можна гарантувати практично без витрат, даючи людям контроль над діяльністю уряду. Незалежна судова система та незалежний центральний банк ще більше обмежують здатність уряду ігнорувати людей. Всі ці свободи та гарантії ускладнюють для уряду політичне виживання, тому ми можемо очікувати, що українські політики чинитимуть опір їх швидкому впровадженню; вони, найімовірніше, стверджуватимуть, що з цими реформами треба зачекати до закінчення кризи. Такий опір може допомогти політикам, але він не допоможе українському народу. Якщо надання економічної допомоги узалежнять від реформ, то для лідерів здійснення змін видасться привабливішим, ніж зіткнення із загрозою масового повстання та загрозою економічного краху.

 У цьому переліку найкращих практик відсутня рекомендація про необхідність проведення країною вільних та чесних виборів. Хоча й вільні та чесні вибори є дуже бажаними, вони не є ані необхідними, ані достатніми для демократизації. Згадайте про Гонконг. Протягом більшої частини перебування Гонконгу у статусі британської заморської території у ньому не було виборів, але ним керували у прозорий та підзвітний спосіб, так що свободи його громадян були захищені і гарантовані незалежною судовою владою.

 Приклад Танзанії нині свідчить, що вільних та чесних виборів не достатньо, щоб забезпечити справжню демократизацію. Виборці мають доступ до виборчих дільницях, бюлетені рахують належним чином, і результати чесно повідомив. Проте, у Танзанії існує політична система, яка практично гарантує контроль над урядом однієї політичної партії - "Чама Ча Мапіндузі". Методи, які використовує уряд Танзанії, схожі на ті, якими користуються в Україні, принаймні, за попереднього уряду, а тому уроки Танзанії особливо актуальні.

 Незважаючи на наявність мажоритарної виборчої системі, яка, зазвичай, приводить до конкуренції двох партій, уряду Танзанії вдається підтримувати існування більше десяти. Будь-яка партія потребує лише на один голос більше в окрузі, ніж партія, що зайняла друге місце, щоб отримати мандат, і це гарантує "Чама Ча Мапіндузі" контроль над урядом, попри те, що вона отримує лише від 5 до 10% голосів виборців. Як і слід очікувати, невелика перевага, необхідна для перемоги у конкретному окрузі, заохочує уряд до видатків, якими він винагороджує особисті заслуги та стимулює корупцію замість ефективної державної політики.

Як і уряд Танзанії, український уряд заохочує до формування набагато більшої кількості політичних партій, ніж та кількість, якій сприяє виборче законодавство. У 2012 році була прийнята норма, схоже, спрямована на зміщення результатів виборів на користь великих партій, які могли б отримати вигоду від фальсифікацій, що не дозволяла партіям формувати виборчі блоки (які перешкоджали б розпорошенню голосів виборців). Зараз немає ніяких ознак того, що ця норма буде змінена, а вона фактично знижує кількість голосів, необхідну для здобуття мандатів, і тим самим сприяє формуванню корумпованого та закритого уряду. Проте, справжня демократія вимагає, що вільні та чесні вибори були дійсно змагальними.

Правила запровадження демократії

 Однією з пропозицій для України щодо запровадження цих найкращих практик демократизації є федеративний устрій. Федералізм дійсно є поширеним рішенням військових загроз для життєздатності уряду, оскільки він стимулює економічну конкуренцію між регіонами країни, що, безперечно, позитивно впливає на зростання і процвітання. Але федералізація також зменшує розмір коаліції прихильників, необхідної для здобуття політичної влади. Це зменшення, у свою чергу, сприяє корупції та непотизму, як засобам, що дають змогу залишитися при владі. Федералізація із сильною центральною владою може виявитися корисною для України. Але федералізація із дуже слабкою центральною владою, яку, здається, пропонують деякі спостерігачі, є рецептом для політичного краху.

Проте, цілком варто замислитися, як без федералізації задовольнити урядом у Києві чисельне російськомовне населення на Сході України. Але Україна не є унікальною у тому, що у країні існує принаймні дві великі мовні групи населення. Коли великій частині населення країни перешкоджають отримати, наприклад, роботу на державній службі, тому що вони не розмовляють державною мовою, вони, природно, будуть невдоволені і схильні протестувати. Якщо вони зможуть вільно висловлювати своє невдоволення у політичному середовищі, що зробить керівництво країни частково залежним від здобуття їхньої підтримки для того, щоб утриматися при владі, то їхні скарги, ймовірно, будуть задоволені, оскільки політики, що прагнуть отримати владу, побачать, що задоволення їхніх вимог є шляхом до власного успіху. Канада, наприклад, чудово живе, перейшовши до двомовності. Багатомовна Індія не балканізувалася, як багато хто побоювався, що це станеться у 1950-х роках.

 Український уряд має визнати і прийняти російську мову, замість того, щоб тримати російськомовних на відстані. А незалежна судова влада, здатна гарантувати виконання антидискримінаційних законів, матиме великий вплив на побудову в Україні суспільства рівних можливостей, а також викорінення потенційного "казус беллі" для президента Росії Володимира Путіна.

 Економічні дисбаланси є ще одним джерелом поділу країни, що можуть підбурювати до масових повстань. Незважаючи на те, що Східну Україну часто вважають "поясом іржі", який поглинає бюджетні ресурси, у регіоні значно вищі доходи на душу населення, ніж у Західній Україні. Це, природно, викликає невдоволення серед західних українців, які, найімовірніше, пояснюють цей дисбаланс, принаймні частково, політикою уряду Януковича та проросійською (тобто просхідною) політикою інших попередніх урядів. Водночас, слід очікувати, що у складні економічні часи, багатші російськомовні регіони країни закликатимуть субсидувати бідніші регіони. Прогресивне оподаткування є основою демократичного суспільства. Оскільки на Сході обурюються трансфертами грошей до регіонів країни, які вони сприймаються як налаштовані проти них, посилюється ризик сепаратизму.

І знову, найкращі практики демократизації можуть допомогти розв'язати ці проблеми. Коли дозволять формування партійних блоків, конкуренція за ресурси перетвориться на змагання політичних програм. І цілком ймовірно, що поєднання незалежної судової системи та основних трьох свобод призведе до більш збалансованого підходу до перерозподілу, у якому податкова політика захищатиме усіх громадян від занадто безглуздого перерозподілу ресурсів від однієї групи до іншої. Історія показує, що відбувається, коли уряд, що перебуває під контролем однієї частини країни, неспроможний обмежити такі явища. Таке недбальство допомогло вибухнути "Бангладешській війні" у 1971 році та призвело до створення Бангладешу зі Східного Пакистану. Конкуренція за ресурси була також ключовим питанням (але під виглядом релігійних відмінностей) у конфлікті у Північній Ірландії, який було врегульовано через співпрацю у спільних демократичних інституціях і розважливий підхід до поділу влади, закріплений у Белфастській угоді.

 У випадку з Україною важливо буде досягти правильного балансу між економічною і політичною владою, перш ніж пропонувати їй величезну міжнародну допомогу. Допомога перед описаними необхідними політичними реформами нічого не зробить задля здобуття підтримки російськомовного населення Східної України, яке, майже напевно, не буде її отримувачем. Лише невелику частину допомоги безпосереднього від Сполучених Штатів або від США та країн-членів ЄС слід виділити вже зараз, щоб утримати тимчасовий уряд у Києві при владі, а кожний наступний транш має бути депонований на окремому рахунку і розблокування має відбуватися лише на підставі заздалегідь визначених критеріїв успішності проведення політичних реформ. Реформа судової системи має стати першим випробуванням. Україна не має сильної традиції захисту основних трьох свобод - особливо свободи зібрань. Щоб ці свободи були тепер змістовно гарантовані, уряд має спершу створити справді незалежну судову систему.

 Коли буде досягнуто верховенство права, донори повинні розблокувати більший транш для полегшення проведення економічних реформ. Тоді український уряд повинен гарантувати три основні свободи, що полегшують координацію громадян між собою. Коли ті, хто нині виступає проти уряду, будуть впевнені у своїх правах, а, отже, і можливості досягти успіху у новій Україні, слід надати додаткову допомогу, і провести загальнонаціональні вибори, про які буде відомо за шість місяців до їх проведення. Право претендувати на виборну посаду повинно ґрунтуватися на правилах, що не дискримінують окремих осіб, як це мало місце раніше. Партії та їхні виборчі кампанії не повинні фінансуватися урядом, і їх не треба позбавлятися можливості співпрацювати та об'єднуватися одна з одною. Уряд не повинен сприяти обраним партіям у проведення мітингів, маршів або прес-конференцій.

 Вибори, що відбулися 25 травня, варто було б відкласти, так щоб був спочатку час закласти ці життєво важливі підвалини реальної демократії. Партії повинні отримати час, щоб зміцнити свої позиції і максимізувати свої шанси на перемогу. Виборці повинні знати, з кого можуть обирати, і повинні мати можливість оцінити варіанти вибору у менш нестабільних умовах. Вони повинні знати, що можуть вільно збиратися для підтримки або виступів проти кандидатів та виборчих програм, але все це можливе і зараз. Поспішне голосування не приведе до створення уряду, який максимально репрезентуватиме волю виборців.

Найкращий захист

 Окрім усіх цих необхідних реформ, звичайно, виникає питання про те, що робити з російським "ведмедем у лісі".

 Є кілька принципів, якими повинен керуватися український уряд у своїй реакції. Самовизначення є фундаментальним правом, якому сприяють основні три свободи та конкурентні вибори. Одним із способів здобути підтримку різних груп громадян є проведення ефективної державної політики, що підвищує їхній добробут. Коли уряди неспроможні зробити це, то громадяни, природно, шукають альтернативи, або обираючи новий уряд, або, у крайньому випадку, прагнучи відокремитися. Прагнення до від'єднання є ознакою існування нездалого уряду; придушення його силою не є рішенням. Метою повинно бути створення мотивації не відокремлюватися, чого можна досягти так конструюючи уряд, щоб лідери, для того, щоб залишитися при владі, потребували підтримки широких суспільних кіл, і, як наслідок, вони повинні винагороджувати багатьох людей через свою ефективну політику.

 Демократичні суспільства, у яких лідери задовольняють вимоги якомога більшої кількості людей, практично невразливі до переворотів, революцій та громадянських воєн. Французька політична система вистояла, коли громадяни вийшли на барикади наприкінці 1960-х, так само, як і політична система США під час війни у В'єтнамі. Індія так само витримує регулярні протести проти політики уряду, що відбуваються протягом багатьох років, тому що, врешті-решт, більшість громадян визнають, що вони можуть виправити причини свого невдоволення за допомогою нормальних політичних каналів, якщо достатня їх кількість висловить невдоволення політикою свого уряду. Щоб завоювати серця і голови проросійських громадян України, уряд у Києві повинен зробити громадянство України більш цінним, ніж громадянство Росії. Але поки що реакція уряду на заворушення на Cході України не змогла досягти цього. Київ повинен справедливо збалансувати розподіл ресурсів, гарантувати свободи і верховенство закону, а потім ризикнути провести референдум про самовизначення. Лише тоді новий уряд зможе переконати багатьох мешканців Східної України, що краще мати українське громадянство, ніж російське.

 Під час Холодної війни західні лідери використовували будь-яку можливість, щоб набрати бали у протистоянні з СРСР. Але нині не Холодна війна, і десятиліття присутності США в Афганістані та Іраку заплямувало привабливість військового втручання. Нині майже немислимо, щоб Сполучені Штати або НАТО могли втрутитися у ситуацію в Україні, щоб перешкодити російським намірам. Але з огляду на неефективність накладених поки що санкцій, замість конфронтації з Росією західні політики нині повинні зосередитися на підтримці побудови вільного та заможного суспільства в Україні. У довгостроковій перспективі такі перетворення виявляться твердим бар'єром для експансії Росії; демократії важко залякати. Зірки вишикувалися на користь України. Здійснення реальних змін у напрямку до демократії є найкращою зброєю в арсеналі Заходу.

Брюс Буено де Мескіта та Алістер Сміт – професори політології Нью-Йоркського університету

 Джерело: Foreign Affairs.

 Переклад: iPress.ua