Сторінки

▼

субота, 7 жовтня 2017 р.

Пенсионная реформа?

Висновок Головного науково-експертного управління 10.07.2017
В И С Н О В О К
на проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій» (реестр. № 6614 від 22.06.2017 р.)

Прийняття законопроекту, як зазначено у Пояснювальній записці до нього, «має на меті створити справедливу систему пенсійного страхування». Для цього у законопроекті пропонується, зокрема:
- відновити диференціацію розмірів пенсій залежно від отриманого заробітку та страхового стажу шляхом проведення перерахунків пенсій з 01.10.2017 року з використанням єдиного показника заробітної плати, який використовується для призначення пенсій в 2017 році на рівні    3 764 гривні 74 копійки та показника вартості одного року страхового стажу на рівні 1 відсотка;
- переглянути умови перерахунку (індексації) пенсій, що призначені згідно із Законом України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», та здійснювати щорічний перерахунок пенсій шляхом збільшення показника середньої заробітної плати, з якого обчислена пенсія, на 50 % росту зарплати в попередньому році та на 50 % індексу споживчих цін;
- змінити механізм відшкодування пільгових пенсій на сплату роботодавцями підвищеної ставки єдиного внеску за працівників, зайнятих на особливо шкідливих та особливо важких роботах за списками № 1 та № 2, на рівні 15 % та 7 % відповідно;
- звільнити солідарну систему від невластивих для неї видатків, зокрема, від відшкодування доплати до прожиткового мінімуму, виплати цільової грошової допомоги на прожиття інвалідам війни та учасникам бойових дій,  відшкодування єдиного внеску за працюючих інвалідів на підприємствах УТОС, УТОГ,   видатків на фінансування пільгових пенсій;
- запровадити новий порядок виходу на пенсію залежно від наявного страхового стажу;
- встановити декілька видів мінімального розміру пенсії;
- визначити розмір пенсії за наявності страхового стажу 30/35 років для жінок та чоловіків після досягнення ними 65 років – на рівні 40 відсотків від мінімальної заробітної плати, але не менше ніж розмір прожиткового мінімуму.
Головне науково-експертне управління, розглянувши зазначену законодавчу пропозицію, вважає за доцільне зауважити наступне.
1. Насамперед, слід зазначити, що назва законопроекту не відповідає у повній мірі його змісту, адже в ньому йдеться, по суті, не лише про підвищення пенсій, а переважно про скорочення видатків Пенсійного фонду та зміну окремих параметрів солідарної пенсійної системи.  У зв’язку з цим пропонуємо викласти його назву на «Про створення умов для проведення пенсійної реформи».
2. Слід звернути увагу на те, що передбачене у пункті 9 розділу І законопроекту (зміни до частини 2 статті 6 Закону України «Про статус гірських населених пунктів в Україні»), збільшення розміру пенсій громадянам, які одержали статус особи, що працює, проживає або навчається на території населеного пункту, якому надано статус гірського, на 20 відсотків прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, не повною мірою узгоджується з положеннями частини 3 статті 22 Конституції України, згідно з якою при внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав та свобод громадян, оскільки на сьогодні згідно з чинною редакцією цієї частини відповідна пенсія збільшується на 20 відсотків. 
3. У новій редакції статті 11 Закону України «Про пенсії за особливі заслуги перед Україною» (підпункт 4 пункту 14 розділу І проекту) встановлюється, що у разі виявлення помилкових чи неправдивих даних рішенням територіального органу Пенсійного фонду пенсіонер позбавляється встановленої пенсії за особливі заслуги або її розмір переглядається відповідно до цього Закону. Проте, на нашу думку, територіальний орган Пенсійного фонду може приймати відповідне рішення лише у випадку, якщо пенсіонер погоджується з тим, що відповідні дані є помилковими або неправдивими, а у випадку, якщо він вважає їх правильними, рішення має приймати суд, а не орган Пенсійного фонду.
4. Виглядає сумнівною доцільність включення до окремих законів України («Про статус народного депутата України» (пункт 18 розділу І проекту) та «Про прокуратуру» (пункт 28 розділу І проекту) пропозицій про те, додаткове пенсійне забезпечення зазначених осіб здійснюється відповідно до Закону України «Про недержавне пенсійне забезпечення», оскільки до відповідних положень інших законів (наприклад, Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» (пункт 17 розділу І проекту), Закону України «Про дипломатичну службу» (пункт 19 розділу І проекту)) таке положення не включається.
5. Частина змін, які вносяться до Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (пункт 22 розділу І проекту), мають бути узгоджені між собою. Зокрема:
5.1) у статті 1 цього Закону «працюючий пенсіонер» визначений як «особа, якій призначено пенсію та яка є застрахованою відповідно до пунктів 1 – 7 та 11 – 13 частини першої статті 11 цього Закону». У свою чергу, застрахованою особою, згідно з цією статтею, є «фізична особа, яка відповідно до цього Закону підлягає загальнообов'язковому державному пенсійному страхуванню і сплачує (сплачувала) та/або за яку сплачуються чи сплачувалися у встановленому законом порядку страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування та до накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування». При цьому, згідно зі статтею 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування», фізичні особи - підприємці, в тому числі ті, які обрали спрощену систему оподаткування, звільняються від сплати за себе єдиного внеску, якщо вони є пенсіонерами за віком або інвалідами та отримують відповідно до закону пенсію або соціальну допомогу. Такі особи можуть бути платниками єдиного внеску виключно за умови їх добровільної участі у системі загальнообов’язкового державного соціального страхування.
Добровільна ж участь у системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування виключає можливість одночасної участі однієї особи в добровільній та обов’язковій системах пенсійного страхування. Враховуючи зазначене, фізичні особи - підприємці, в тому числі ті, які обрали спрощену систему оподаткування, які є пенсіонерами,  згідно із запропонованим визначенням терміну «працюючий пенсіонер» не відноситимуться до категорії «працюючий пенсіонер». У зв’язку з цим пропонуємо внести до проекту відповідне уточнення;
5.2) необґрунтованим виглядає включення у новій редакції статті 11 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» до переліку застрахованих осіб, які провадять незалежну професійну діяльність, а саме наукову, літературну, артистичну, художню, освітню або викладацьку, а також медичну, юридичну практику, в тому числі адвокатську, нотаріальну діяльність, або осіб, які проводять релігійну (місіонерську) діяльність, іншу подібну діяльність, незалежно від отримання ними доходу від цієї діяльності.  Звертаємо увагу на те, що реалізація цієї пропозиції призведе до виплати такими особами  страхових внесків за періоди, коли вони не отримуватимуть доходу від своєї діяльності;
5.3) потребує додаткового редакційного уточнення доповнення абзаців 1 та  6  частини 3 статті 24 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» словами «з урахуванням сум страхових внесків, сплачених виходячи з мінімальної заробітної плати», оскільки мінімальний страховий внесок це і є сума коштів, що визначається розрахунково як добуток розміру мінімальної заробітної плати і розміру єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування, встановлених законом, на місяць, за який нараховується заробітна плата (дохід). Тобто сума фактично сплачених страхових внесків за відповідний місяць вже передбачає врахування сум страхових внесків, сплачених виходячи з мінімальної заробітної плати. У разі ж, якщо мова йде про додатково сплачувані кошти за страховий стаж, то в зазначених положеннях доцільніше зазначити «з урахуванням додатково сплачених сум страхових внесків, виходячи з мінімальної заробітної плати»;
5.4)  вважаємо, що запропоноване  у змінах до статті 25 названого Закону  зменшення величини оцінки одного року страхового стажу з 1,35% до 1%  призведе до загального зменшення розміру як пенсій, які будуть призначені після набрання чинності цим Законом, так і вже призначених пенсій, що, на нашу думку, не відповідає частині 3 статті 22 Конституції України, згідно з якою при внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав та свобод громадян.  Це зауваження стосується також і застосування такої зменшеної величини оцінки одного року страхового стажу при здійсненні осучаснення пенсій громадянам з 1 жовтня цього року, оскільки воно може фактично знівелювати це осучаснення. Допускаючи можливість запровадження такої пропозиції в майбутньому при зарахуванні страхового стажу роботи для призначення пенсій  за час до періоду застосування величини оцінки одного року страхового стажу  1,35%  та після нього, вважаємо, що періоди роботи громадян під час дії зазначеної норми необхідно враховувати з однаковим підходом для всіх громадян.
Недоцільність запровадження цієї пропозиції у даний час підтверджується й матеріалами Рекомендацій парламентських слухань  від 7 червня 2017 року «Пріоритетність додержання страхових засад при реформуванні пенсійної системи», де зазначено, що внаслідок зміни формули розрахунку пенсії не отримають підвищення пенсії 5072,7 тис. пенсіонерів. Для цих більш як 5 млн. громадян розмір пенсії після перерахунку зменшиться, тому їм буде встановлена доплата до попереднього розміру пенсії, оскільки законодавство гарантує неможливість зменшення розміру призначеної пенсії. Проведення перерахунку не вирішить проблему диспропорцій у розмірах пенсій. Майже у 15% з 5,6 млн. пенсіонерів розмір підвищення не досягатиме 100 гривень, що не є адекватним осучасненням пенсій за нинішніх умов. При цьому 5 млн. пенсіонерів (майже 42%) взагалі не одержать підвищення пенсій;
5.5) підтримуючи необхідність збереження солідарної страхової системи пенсійного страхування та її принципів і не заперечуючи щодо доцільності встановлення єдиної величини страхового стажу для визначення права на призначення пенсії у солідарній системі та для встановлення мінімального розміру пенсії, звертаємо увагу, що запропонований у новій редакції статті 26 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» розмір необхідного страхового стажу 30 років для жінок та 35 років для чоловіків, на наш погляд, є завеликим не тільки для визначення права на пенсію, а й для встановлення мінімального розміру пенсії, на чому Головне управління вже наголошувало у своїх висновках. Недостатньо обґрунтованим виглядає і запровадження таких радикальних змін щодо необхідного страхового стажу в питанні визначення права на  отримання пенсії в короткотерміновій перспективі.
Вважаємо, що реалізація цієї пропозиції може призвести до втрати права на пенсійне забезпечення для великої кількості громадян. Пропозиція ж надати право громадянам здійснювати одноразову сплату єдиного внеску за попередні періоди тривалістю не більше 24 місяців навряд чи вирішить проблему недостатнього мінімального страхового стажу (чоловікам – 35, а жінкам – 30 років) при тому, що пропонована сума (за кожен місяць такого періоду не може бути меншою за мінімальний страховий внесок збільшений на коефіцієнт: 2 за період до 12 місяців; 1,5 за період з 13 до 24 місяців) сплачуваного єдиного внеску є доволі великою.
Отже, збільшення розміру необхідного страхового стажу для отримання права на призначення пенсії, зважаючи на  фінансову неспроможність багатьох громадян,  фактично призведе до завуальованого підвищення пенсійного віку, а у деяких випадках означатиме фактичне скасування права на пенсійне забезпечення для багатьох з них. Слід звернути увагу на те, що неможливість сплати страхових внесків громадянами через відсутність працевлаштування або їх фінансової неспроможності в більшості випадків є наслідком неефективної державної економічної політики, а не є їх виною. Відтак, покладання відповідальності за це на громадян не матиме належного обґрунтування.
За експертними оцінками, прогнозований коефіцієнт заміщення нинішніх працівників, які підуть на пенсію невдовзі після реформи, поступово зменшиться майже до 20% середньої заробітної плати в економіці. За відсутності компенсацій це посилить бідність серед пенсіонерів і зведе нанівець всі стимули для відтермінування виходу на пенсію.  Окрім того, запропоноване зменшення пенсій нових пенсіонерів може призвести до порушення положень Конвенції № 102 МОП, яку Україна ратифікувала у 2016 році. Положеннями цієї Конвенції передбачено, що пенсія за віком на момент виходу на пенсію рекомендується на рівні 40% заробітку працівника після 30 років стажу, який враховується для призначення пенсії. Це може знищити майже всі стимули щодо участі в солідарній пенсійній системі, що виправити буде вкрай складно. Так, за прогнозними розрахунками Міністерства соціальної політики України, новопризначені пенсійні виплати у 2018 році отримають лише 191,2 тис. осіб (з урахуванням збільшення страхового стажу для призначення пенсії), що на 88,5 тис. осіб менше (близько 30%), ніж за умовами, що діють на даний час. При цьому середній розмір новопризначеної пенсійної виплати становитиме 2083,92 гривні. Як прогнозує Кабінет Міністрів України, у 2018 році вийдуть на пенсію 70% осіб, які досягли 60 років, у 2028 році ‒ 55% таких осіб, 40% осіб, які досягли 63 років, і 5% осіб, які досягли 65 років (за матеріалами Рекомендацій парламентських слухань  від 7 червня 2017 року «Пріоритетність додержання страхових засад  при реформуванні пенсійної системи»);
5.6) на думку управління, внесення запропонованих змін до статті 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» щодо встановлення мінімального розміру пенсії за віком у солідарній системі з урахуванням виплачуваних застрахованій особі довічної пенсії або аналогічної виплати, встановленої в інших державах, не узгоджуються з принципами загальнообов’язкового державного пенсійного страхування стосовно  рівноправності застрахованих осіб щодо отримання пенсійних виплат та виконання обов'язків стосовно сплати страхових внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування. Крім того, вказана пропозиція має бути узгоджена з відповідними положеннями міжнародних договорів з питань пенсійного забезпечення громадян, зокрема, стосовно тих осіб, які працювали і сплачували страхові внески в Україні.
Положення абзацу 2 частини 1 нової редакції статті 28 названого Закону про те, що наявний в особи понаднормовий страховий стаж не може бути обмеженим, потребує узгодження із положеннями частини 2 статті 25 цього Закону, у якій передбачено фактичне обмеження страхового стажу шляхом встановлення коефіцієнтів страхового стажу. Зокрема, цей коефіцієнт   з урахуванням періодів до набрання чинності цим Законом не може перевищувати 0,75, а з урахуванням страхового стажу, передбаченого абзацом 10 частини 3 статті 24 цього Закону,  0,85.
Звертаємо увагу на те, що положення частини 2 нової редакції статті 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» щодо надання преференцій та встановлення з 1 січня 2018 року для осіб, які досягли 65-річного віку за наявності у чоловіків 35 років, а у жінок 30 років страхового стажу, мінімального розміру пенсії за віком в розмірі 40 відсотків мінімальної заробітної плати, але не менше прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, може призвести до зрівняння розміру пенсій таких громадян з пенсіями тих, хто відпрацював 40 років, а також до нерівності прав з пенсіонерами молодшого віку, які мають такий же страховий стаж (чоловіки 35 років, жінки 30 років), але сплачували страхові внески з мінімальної заробітної плати. При цьому звертаємо увагу на недоцільність в цій пропозиції зазначення положення про гарантування особам за наявності у них вказаного стажу виплати пенсії в розмірі не меншому прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, адже така норма закріплена в абзаці 1 частини 1 цієї статті.
Вважаємо, що положення частини 3 цієї статті, згідно з якою за наявності страхового стажу меншої тривалості, ніж 35 років для чоловіків та 30 років для жінок, мінімальний розміру пенсії за віком встановлюється в розмірі, пропорційному наявному страховому стажу, виходячи з прожиткового мінімуму, встановленого для осіб, які втратили працездатність, не узгоджується зі статтею 46 Конституції України. Крім цього, такий підхід, на нашу думку, порушує принципи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування стосовно рівноправності застрахованих осіб щодо отримання пенсійних виплат та виконання обов'язків стосовно сплати страхових внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування та створює прецедент для встановлення мінімальних розмірів пенсій для багатьох інших категорій пенсіонерів, наслідком якого може бути розбалансування та порушення стабільності страхової солідарної пенсійної системи.
Крім того, зазначена пропозиція потребує додаткового уточнення щодо визначення осіб, на яких пропонується поширювати положення абзацу 2 частини 3 нової редакції статті 28 цього Закону, щодо призначення їм до досягнення 65-річного віку державної соціальної допомоги на умовах і в порядку, визначених Законом України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям». Водночас слід врахувати те, що згідно з новою редакцію статті 26 Закону з 1 січня 2018 року після досягнення віку 60, 63 та 65 років для осіб, які не мають відповідного страхового стажу, пропонується передбачити право на призначення пенсії за віком, а не державної соціальної допомоги.
Безпідставною та такою, що порушуватиме права громадян, є положення  частини 5 нової редакції статті 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», у якій пропонується не враховувати при визначенні мінімального розміру пенсії за віком та його збільшенні періодів страхового стажу, за який проведено одноразову сплату єдиного внеску;
5.7) звертаємо увагу на те, що запропоновані зміни до статті 40 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»  та нові пункти 43 та 44, якими доповнюється розділ ХV «Прикінцеві положення» цього ж Закону, щодо застосування при обчисленні заробітку для призначення пенсій середньої заробітної плати за 2014, 2015 та 2016 роки для перерахунку пенсій з 1 жовтня, а за 2016 та 2017 роки для призначення пенсій з 1 січня 2018 року є  штучним зменшенням середньої заробітної плати при обчисленні пенсій.  А зважаючи на пропозицію застосування у цих нормах зменшеної (до 1%) величини оцінки одного року страхового стажу,  такі зміни призведуть до зменшення страхового стажу, а відтак, і до зменшення розміру пенсії.
Не мають змістовного та юридичного навантаження зміни до абзацу 16 частини 2 статті 40 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», де зазначається, що «у разі, якщо сума страхових внесків сплачена, виходячи із розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на місяць, за який отримано дохід (прибуток), для обчислення пенсії враховується розмір мінімальної заробітної плати». Адже до заробітної плати при обчисленні пенсії враховується сума заробітної плати (доходу) застрахованої особи, з якої фактично сплачено страхові внески;
5.8) на нашу думку, редакція, у якій викладений абзац 2 нової редакції частини 2 статті 42 цього ж Закону щодо порядку проведення щорічної індексації пенсії, є занадто складним і вимагає певного спрощення, при тому, що розмір, дата та порядок такого збільшення з урахуванням мінімального розміру, визначеного цим абзацом, пропонується визначати у межах бюджету Пенсійного фонду за рішенням Кабінету Міністрів України;
5.9) варто зазначити, що в цілому у законопроекті простежується негативна тенденція до обмеження права громадян на пільгове пенсійне забезпечення. Крім цього, у законопроекті не визначений порядок пенсійного забезпечення осіб, які працювали до набрання чинності Законом України «Про пенсійне забезпечення», на роботах із шкідливими і важкими умовами праці, як це передбачалося у статті 100 цього Закону.  Вважаємо, що скасування права  на будь-який вид пенсійного забезпечення має базуватися на результатах офіційних досліджень, які підтвердять зникнення підстав, що давали б право на призначення таких пільгових пенсій. Інакше реалізація відповідних пропозиції, зокрема, про скасування пільгових пенсій, може призвести до порушення конституційних прав громадян.
5.10) з цих же підстав управлінням не підтримується пропозиція щодо скасування права на призначення пенсій за вислугу років для осіб, які не набули права на цю пенсію на день набрання чинності цим законопроектом як Законом. Зокрема, це стосується таких працівників, як: окремі категорії працівників авіації та льотно-випробного складу; робітники локомотивних бригад і окремі категорій працівників, які безпосередньо здійснюють організацію перевезень і забезпечують безпеку руху на залізничному транспорті та метрополітені; водії  вантажних  автомобілів,  безпосередньо  зайняті в  технологічному процесі на шахтах, у рудниках,  розрізах і рудних кар'єрах на вивезенні вугілля, сланцю, руди, породи та деяких інших категорій працівників. Це пояснюється тим, що підставою для призначення пенсій за вислугу років є зайнятість окремих  категорій громадян на роботах, виконання яких призводить до втрати професійної працездатності або придатності у більш ранньому віці, ніж настання загального пенсійного віку (Закон України «Про пенсійне забезпечення»).
Вважаємо, що зміна пільгових умов пенсійного забезпечення громадян має ґрунтуватися на відповідних висновках щодо покращення умов праці та наявності можливості для відновлення втрати професійної працездатності або придатності до настання віку виконувати такі роботи;
5.11) абзац 2 пункту 43, яким доповнюється розділ ХV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»,  має бути уточнений щодо того, який прожитковий мінімум пропонується застосовувати у жовтні та листопаді при призначенні пенсій, оскільки застосування прожиткового  мінімуму для осіб, які втратили працездатність, встановленого на 1 грудня 2017 року, тільки при здійсненні перерахунку пенсій призведе до дисбалансу між новопризначеними пенсіями, що встановлюватимуться в мінімальному розмірі, та перерахованими згідно із вказаною пропозицією;
5.12) не заперечуючи щодо відшкодування пільгових пенсій шляхом сплати роботодавцями підвищеної ставки єдиного внеску за працівників, зайнятих на особливо шкідливих та особливо важких роботах за списками № 1 та № 2, на рівні 15 % та 7 % відповідно, звертаємо увагу на відсутність будь-яких актуарних розрахунків щодо ефективності запровадження нового механізму відшкодування пенсій;
5.13) недостатньо обґрунтованим виглядає положення пункту 47, яким доповнюється розділ ХV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», щодо здійснення примусового перерахунку за нормами Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» пенсій, що були призначені за спеціальними законами. Відсутність пропозиції про осучаснення та перерахунок цих пенсій на умовах, які встановлювалися законодавством при їх запровадженні, тягне за собою порушення конституційних прав громадян. Головне науково-експертне управління у своїх висновках на відповідні законопроекти неодноразово звертало увагу та аргументувало позицію про неправомірність скасування права на призначення пенсій за спеціальними законами. Такої ж позиції управління дотримується й щодо рішення про скасування спеціальних пенсій для наукових працівників та призначення їм пенсій на загальних підставах;
5.14) такими, що порушують конституційні права громадян щодо рівності перед законом (частина 1 статті 24 Конституції України), виглядають зміни до пункту 72 розділу ХV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» щодо відновлення визначення розміру пенсії за дзеркальним принципом жінкам, яким призначено достроково пенсію в 55 років. Реалізація цієї пропозиції призведе до того, що для жінок, у яких пенсійний вік було збільшено на більшу кількість років (залежно від дати народження, що не залежало від її волі), в порівнянні з тими, хто народився раніше, розмір пенсії без застосування її зниження також переглядатиметься через більший проміжок років.
6. Підтримуючи внесення змін до частини 4 статті 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування» щодо звільнення від сплати за себе єдиного внеску осіб, які «досягли віку, встановленого статтею 26 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»», звертаємо увагу на певну некоректність запропонованого формулювання. Адже у статті 26 цього Закону передбачено багато варіантів віку виходу на пенсію.
7. Більшість положень Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» (наприклад, пункт 5 частини першої статті 24 та абзац другий частини першої статті 25 та інші) у запропонованих редакціях викликають сумніви щодо відповідності конституційним приписам, згідно з якими при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (стаття 22 Конституції України). Річ у тому, що зазначеними змінами пропонується скасувати виплату допомоги по тимчасовій непрацездатності у розмірі 100 відсотків середньої заробітної плати (доходу), а також допомоги по вагітності та пологах за весь період відпустки у зв’язку з вагітністю та пологами застрахованим особам, віднесеним до 4 категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи (це особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вони за станом на 1 січня 1993 року прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років).
Також у запропонованих змінах до частини 4 статті 19 зазначеного вище Закону обмежується максимальний розмір допомоги по тимчасовій непрацездатності для застрахованих осіб, які протягом дванадцяти місяців перед настанням страхового випадку за даними Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування мають страховий стаж менше шести місяців. Для цих осіб вказана допомога «не може бути більшою, ніж розмір допомоги, обчислений із мінімальної заробітної плати, встановленої на час настання страхового випадку». Чинна ж редакція вказаної частини встановлює, що розмір цієї допомоги для зазначеної вище категорії осіб має бути «не вище за розмір мінімальної заробітної плати, встановленої законом у місяці настання страхового випадку».
Це ж стосується і розміру допомоги по вагітності та пологах для цієї категорії осіб, максимальний розмір якої сьогодні становить двократний розмір мінімальної заробітної плати, тоді як у проекті пропонується встановити, що така допомога «не може бути більшою, ніж розмір допомоги, обчислений із двократного розміру мінімальної заробітної плати, встановленої на час настання страхового випадку». Положення ж,  відповідно до якого допомога по вагітності та пологах не може бути «менше за розмір мінімальної заробітної плати, встановленої законом у місяці настання страхового випадку», взагалі пропонується виключити.
У руслі такого підходу не може бути підтримана і пропозиція щодо обмеження максимального розміру щомісячної страхової виплати за загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які причинили втрату працездатності, 10 прожитковими мінімумами, установленими для працездатних осіб (зміни до статті 42 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування»), тоді як сьогодні така щомісячна страхова виплата не може перевищувати середньомісячного заробітку, що потерпілий мав до ушкодження здоров’я (тобто визначається індивідуально в залежності від його заробітку).
Не підтримується управлінням і пропозиція про виключення осіб, які утримуються у виправних закладах та залучаються до трудової діяльності на виробництві цих установ, із переліку осіб, які підлягають страхуванню від нещасного випадку (зміни до частини 1 статті 35 вказаного Закону).
8. Звертаємо увагу на некоректне формулювання положення, яким пропонується доповнити частину 2 статті 14 Закону України «Про зайнятість населення», щодо встановлення квот для підприємств, установ та організацій для працевлаштування осіб, яким до настання права на пенсію за віком відповідно до статті 26 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» залишилося 10 і менше років. З цього приводу варто зазначити, що розмір квоти, на наш погляд, має розраховуватися у відсотках до середньооблікової чисельності штатних працівників за попередній календарний рік, як це передбачено чинною редакцією цієї частини.
9. Загалом, не заперечуючи нагальної необхідності реформування пенсійної системи, яка потребує значних змін для відновлення диференціації пенсій, посилення страхових принципів та досягнення фінансової стабільності солідарної системи, зауважимо, що запропонований законопроектом шлях для досягнення його мети (згідно з Пояснювальною запискою такою метою є  створення справедливої системи пенсійного страхування) є досить сумнівним з точки зору його відповідності Конституції України та законам України, а також принципу соціальної справедливості.
Так, вирішення фінансових проблем функціонування пенсійної системи, що виникли під впливом демографічної ситуації, комплексу соціально-економічних проблем та внаслідок, в тому числі, неефективного державного управління, прийняття популістських та несистемних рішень тощо, законопроектом покладається виключно на нинішніх пенсіонерів та застрахованих осіб, які вийдуть на пенсію в майбутньому.
Крім того, на наш погляд, ініціатива, яка фактично обмежується положеннями, що стосуються внутрішніх параметрів системи, зокрема, віку і страхового стажу, не відновлює страхові принципи та не вирішує проблеми належного рівня пенсійного забезпечення громадян, а лише тимчасово скорочує видатки Пенсійного фонду, в тому числі й шляхом  відстрочення отримання пенсії частиною майбутніх пенсіонерів.
Задля реалізації поставленої мети принципово важливо враховувати, що пенсійна система є невід’ємною частиною економіки країни. Відтак, першочергові кроки мають бути спрямовані на:
- забезпечення стабільного функціонування економіки, формування здорового підприємницького клімату в країні;
- належного регулювання фінансово-банківської системи;
- встановлення виваженого рівня оплати праці (відновлення мотивуючої та стимулюючої функцій заробітної плати[1]), як основного джерела наповнення бюджету державного і недержавних пенсійних фондів, та виведення заробітної плати із «тіні»;
- збалансований розподіл національного доходу з урахуванням життєвих потреб усіх верств населення, встановлення жорсткого контролю за надходженнями податків і зборів від високоприбуткових видів діяльності.
В рамках розгляду основоположної передумови соціально-економічного розвитку суспільства, а саме збалансованого розподілу національного доходу, на окрему увагу в нинішній умовах заслуговує активізація впровадження такого потенційного джерела для збільшення надходжень до бюджету Пенсійного фонду України, як розширення складових податку на розкіш/багатство. Це дозволить державі через перерозподіл трансфертів зменшити бідність населення, в тому числі серед пенсіонерів, та наповнити його бюджет. Такий податок, крім іншого, є соціально справедливим і актуальним з огляду на відсутність результатів у поверненні до бюджету коштів від незаконного збагачення та корупційних втрат бюджетів усіх рівнів.
У цьому зв’язку доцільно зауважити, що об’єктивним макроекономічним показником балансу інтересів в державі є співвідношення доходів 20% найбагатших громадян країни і 20% найбідніших її громадян. В країнах Євросоюзу середній показник співвідношення доходів становить 4,8 до 1-го, у Швеції –  3,5 до 1-го, в Португалії – 7,3 до 1-го. Для порівняння, у Бразилії  співвідношення доходів є на рівні 24 до 1-го, в Гондурасі – 38 до 1-го. Не важко помітити, що в країнах, які асоціюються з високими стандартами життя і високими стандартами демократії, різниця в доходах між багатими і бідними суттєво відрізняється від тої, яка є, наприклад, в Гондурасі. В Україні ж за різними оцінками цей показник знаходився в межах 15 до 1 - 40 до 1, причому можна припустити, що останнім часом він ще збільшився.  Провідні західні фахівці вважають, що співвідношення 10 до 1-го є критичним. В разі його перевищення, країна уже не може повноцінно розвиватися[2].
Реально діюча система оподаткування розкоші, яка існує в кранах Європейського Союзу, окрім того, що сприяє наповненню бюджету, є гарантією соціальної справедливості, громадської злагоди у суспільстві[3].
10. Важливо наголосити, що рішення про внесення всіх параметричних змін до пенсійної системи мають прийматися виключно з дотриманням всіх законодавчих принципів її функціонування, зокрема, забезпечення державних гарантій реалізації застрахованими особами своїх прав та за погодженням з соціальними партнерами в рамках соціального діалогу.
Зауважимо також, що у Пояснювальній записці до проекту зазначається, що «проект акта потребує погодження з Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Пенсійним фондом України та проведення правової експертизи Міністерством юстиції України», а також «потребує проведення консультацій з громадськістю». У даному випадку незрозуміло, хто має погоджувати внесений законопроект та консультуватися з громадськістю після внесення його до парламенту. Крім того, у даному випадку має місце невиконання вимог частини 7 статті 91 Регламенту Верховної Ради України, за якими «якщо законопроект, проект іншого акта вноситься за погодженням з відповідними органами виконавчої чи судової влади, до нього додається таке погодження». Принагідно зауважимо, що відповідно до пункту 1 параграфу 70 глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.06.2007 р. № 950, «законопроекти, що вносяться у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради, готуються Мін'юстом, іншими центральними органами виконавчої влади з дотриманням вимог, передбачених Регламентом Верховної Ради України».
Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду в першому читанні  законопроект  доцільно  повернути на доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень та пропозицій. 


Перший заступник керівника  
   Головного управління                                                    С. О. Гудзинський
Вик.:    Н.О. Лаврухіна, С.В. Бортнік, Л.А. Демчук

Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій

З А У В А Ж Е Н Н Я
до проекту Закону України про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо підвищення пенсій
У Головному юридичному управлінні розглянуто зазначений законопроект, підготовлений Комітетом Верховної Ради України з питань соціальної політики, зайнятості та пенсійного забезпечення до другого читання, та висловлюються наступні зауваження та пропозиції.
1. Назва законопроекту не відповідає його змісту, оскільки щодо підвищення пенсій йдеться лише в змінах до статей 28 і 42 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» та пункті 2 розділу ІІ проекту. Водночас у змісті цих положень міститься низка умов, за яких таке підвищення буде здійснено.
Переважна ж більшість змін стосуються заходів із реформування солідарної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування з метою зменшення видатків Пенсійного фонду України. У зв’язку з цим більш вдалою і такою, що окреслює мету прийняття законопроекту була б назва «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з окремих питань реформування системи пенсійного забезпечення в Україні».
2. У проекті пропонується привести термінологію деяких законів України у відповідність із Конвенцією про права осіб з інвалідністю і Факультативним протоколом до неї, ратифікованими Законом України від 16 грудня 2009 року № 1767-VI (із змінами, внесеними Законом України від 7 вересня 2016 року № 1490- VIII). Проте системність у внесенні таких змін у цьому проекті відсутня, оскільки  зміни пропонується внести лише до деяких із законів, що містяться в проекті, а до Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», що є базовим законом у цій сфері, такі зміни взагалі не вносяться.
З огляду на зазначене, а також те, що Кабінет Міністрів України вніс до парламенту проект Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України (реєстр. № 6710 від 13 липня 2017 року), метою якого є приведення законодавчих актів України у відповідність з офіційним перекладом Конвенції про права осіб з інвалідністю і Факультативного протоколу до неї, вважаємо за доцільне виключити із проекту, що розглядається, або редакційно доопрацювати його положення щодо внесення зазначених змін, які, до речі, дублюються в проекті № 6710 (абзац третій підпункту 1 пункту 1, підпункт 6 пункту 2, підпункти 1, 5 пункту 3, абзаци четвертий і шостий пункту 6, пункт 7, абзац другий підпункту 1 пункту 8, пункт 11, підпункт 1, абзац п’ятий підпункту 2, абзац дванадцятий підпункту 5, абзац третій підпункту 15 пункту 19, підпункт 1, абзац п’ятий підпункту 3 пункту 20, підпункт 1, останній абзац підпункту 3 пункту 22 розділу І проекту, пункт 30).
Застереження, що міститься в пункті 4 розділу ІІ проекту щодо порядку застосування відповідних термінів до приведення законодавчих та інших нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом та Законом України «Про ратифікацію Конвенції про права осіб з інвалідністю та Факультативного протоколу до неї» породжує невизначені правові наслідки, не відповідає вимогам щодо юридичної визначеності закону в контексті верховенства права, гарантованого статтею 8 Конституції України.
До того ж, приведення законодавства у відповідність із Конвенцією про права осіб з інвалідністю не є метою цього проекту.
Відтак, пункт 4 розділу ІІ слід було б виключити із проекту.
3. Пунктом 4 розділу І проекту вносяться зміни до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення», що передбачають виключення із частини першої статті 2 цього Закону пенсій як об’єкту індексації грошових доходів населення.
Зважаючи на те, що пенсії є одним із основних видів доходів громадян, вбачається необгрунтованим виключення положень щодо її індексації із базового закону в цій сфері.
Крім того, зміна, запропонована в абзаці четвертому підпункту 2 пункту 4 розділу І проекту, не містить змістовного навантаження у тексті частини четвертої статті 5 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення», а її редакційна доцільність вбачається сумнівною.
4. Проектом скасовуються положення законів України, якими встановлено особливості пенсійного забезпечення народних депутатів України, прокурорів, наукових і науково-педагогічних працівників, дипломатичних працівників та інших державних службовців, службовців органів місцевого самоврядування (пункти 14, 15, 16, 26, 28 розділу І проекту).
При цьому не беруться до уваги підстави прийняття законодавчих норм щодо так званого «спеціального пенсійного забезпечення» зазначених працівників.
Насамперед, спеціальне пенсійне забезпечення цих осіб обумовлено необхідністю компенсації втрати їх доходів у зв’язку із законодавчими обмеженнями їх діяльності, зокрема забороною здійснювати будь-яку оплачувану діяльність, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (за деякими винятками) тощо. Також це є одним із державних заходів у протидії корупції. Інакше у цій боротьбі залишаються лише каральні заходи для осіб, які виконують функції держави, що навряд чи буде стимулювати людей до самореалізації на публічній службі.
Скасування існуючого нині права зазначених категорій працівників на спеціальне пенсійне забезпечення не узгоджується із  приписами статей 1 і 8 Конституції України щодо проголошення України демократичною, соціальною, правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права. Складовою верховенства права є принцип правової визначеності, основу якого утворює ідея передбачуваності очікування суб’єктом відносин визначених правових наслідків (правового результату) своєї поведінки, яка відповідає наявним у суспільстві нормативним приписам. Конституційний Суд України в своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що принцип правової визначеності вимагає ясності й однозначності правової норми й забезпечення того, щоб ситуація та правовідносини залишалися передбачуваними (правові позиції в рішеннях від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005, від 29 червня 2010 року № 17-рп/ 2010, від 22 грудня 2010 року № 23-рп/2010, від 11 жовтня 2011 року № 10-рп/2011).
Такий підхід відповідає практиці Європейського Суду з прав людини, який у своїх рішеннях зазначав, що принцип правової визначеності є складовою верховенства права, а також акцентував увагу на дотриманні державою принципу «правомірних або законних очікувань» та захисту прав людини через призму цього принципу.
Стабільність правового регулювання проявляється в неприпустимості внесення довільних змін до діючої системи норм і є віддзеркаленням підтримання довіри громадян до законів та дій держави.
Це саме стосується і положень проекту щодо скасування права на призначення пенсій за вислугу років відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення» та значного збільшення страхового стажу, необхідного для набуття права на призначення пенсії за віком.
5. У пункті 8 частини першої статті 11 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», що викладений в проекті в новій редакції, до застрахованих осіб віднесено осіб, які «доглядають за дитиною до досягнення нею трирічного віку та відповідно до закону отримують допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та/або при народженні (усиновленні) дитини».
Проте Законом України від 27 березня 2014 року № 1166-VII «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» з 1 квітня 2014 року із Закону України «Про державну допомогу сім’ям з дітьми» виключені положення щодо допомоги по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, а відтак осіб, які отримують цю допомогу, наразі, немає.
У підпункті 8 пункту 19 розділу І проекту передбачено зміни до пункту 2 частини другої та частини третьої статті 22 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування».
Проте ці зміни не узгоджені із змінами до абзацу другого частини другої статті 103 цього Закону (підпункт 23 пункту 19 розділу І проекту), які є аналогічними за змістом, але викладені з урахуванням повних назв зазначених місцевих органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування.
Змінами до частини першої статті 25 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (підпункт 10 пункту 19 розділу І проекту) величина оцінки одного року страхового стажу за період участі в системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування зменшено з 1,35% до 1%.
Вбачається, що запропонована зміна призведе до загального зменшення розміру пенсій, особливо тих, що будуть призначатися після набрання чинності законом у разі прийняття цього законопроекту як закону. При цьому зменшення розміру пенсії порівняно з пенсією, що призначили б цій особі за нині діючим законом, буде особливо значним у осіб, які мають великий страховий стаж.
Це зауваження стосується також застосування нової величини оцінки одного року страхового стажу при здійсненні осучаснення пенсій громадянам з 1 жовтня 2017 року, що практично може звести нанівець задекларовані урядом цілі з осучаснення пенсій.
Крім того, запропоноване зменшення розміру пенсій, що відбудеться внаслідок зменшення величини оцінки одного року страхового стажу, може призвести до порушення положень Конвенції Міжнародної організації праці про мінімальні норми соціального забезпечення № 102, що ратифікована Законом України від 16 березня 2016 року № 1024-VIII та набрала чинності для України 6 червня 2017 року. Положеннями цієї Конвенції передбачено, що розмір пенсії за віком на момент виходу на пенсію має становити не менше 40% заробітної плати працівника, який має не менше 30 років стажу, що враховується при обчисленні пенсії.
У підпункті 11 пункту 19 розділу І проекту викладено в новій редакції статті 26 та 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», що визначають умови призначення пенсії за віком.
При цьому при поетапному збільшенні страхового стажу, необхідного для призначення пенсії (абзаци третій – тринадцятий частини першої статті 26), на нашу думку, не враховано положення частини першої статті 28 цього Закону в редакції проекту, що передбачає право на призначення пенсії жінкам після досягнення 60 років за наявності 30 років страхового стажу.
Одночасно слід зазначити, що запропоноване у проекті поетапне збільшення страхового стажу, необхідного для призначення пенсії, не забезпечує в такий короткий період можливість набуття громадянами передпенсійного віку додатково до 10 років страхового стажу, а відтак і права на призначення хоча б мінімальної пенсії (частина перша статті 28 Закону).
Таким чином, збільшення у такий спосіб страхового стажу, необхідного для отримання права на призначення пенсії,  призведе, на нашу думку, до фактичного підвищення пенсійного віку, а в окремих випадках і позбавлення права на пенсійне забезпечення громадян.
Положення щодо значного збільшення страхового стажу, необхідного для набуття особою права на призначення пенсії за віком при досягненні нею віку 60 років, на нашу думку, не враховують вимог статті 58 Конституції України щодо дії законів у часі. Адже для осіб, які планували своє життя, в тому числі й трудове, виходячи з положень діючих на той час умов пенсійного забезпечення та необхідного для призначення пенсії стажу роботи 20 (для жінок) і 25 (для чоловіків) років, надаючи перевагу навчанню, догляду за дітьми, хворими членами сім’ї, або деякий час не працювали у зв’язку із станом здоров’я, іншими поважними причинами та вік яких зараз більше за 35-40 років, можливість набуття до 60 років необхідного стажу є малоймовірною. Відтак положення закону, у разі прийняття законопроекту як закону, щодо періоду страхового стажу, необхідного для набуття права на призначення пенсії за віком у повному обсязі матиме зворотну дію стосовно зазначених осіб, оскільки набуття стажу не є одномоментним, а стосуватиметься тривалого періоду минулого життя особи. При цьому поведінка, дії такої особи відповідали нормам і правилам існуючого на той час законодавства, а наслідки, що пропонується запровадити, по суті матимуть для особи каральний характер.
З метою узгодження зазначених положень проекту із вимогами статті 58 Конституції України вважаємо, що їх дія мала б стосуватися лише осіб, які на день набрання чинності законом (у разі прийняття проекту як закону) не досягли віку 35 років.
Частиною першою статті 28 Закону (в редакції проекту) передбачено, що мінімальний розмір пенсії за віком встановлюється з урахуванням виплачуваних застрахованій особі довічної пенсії, пенсії або аналогічної виплати, встановленої в інших державах. Проте така норма не узгоджується із принципами загальнообов’язкового державного пенсійного страхування стосовно рівноправності застрахованих осіб щодо отримання пенсійних виплат.
Частиною другою статті 28 Закону (в редакції проекту) передбачено, що з 1 січня 2018 року для осіб, які досягли 65-річного віку мінімальний розмір пенсії за віком за наявності у чоловіків 35 років, а у жінок 30 років страхового стажу встановлюється в розмірі 40 відсотків мінімальної заробітної плати, але не менше прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність.
На нашу думку, таке положення може призвести до необґрунтованого зрівняння розміру пенсій зазначених громадян із пенсіями осіб такого ж віку, але в яких більший страховий стаж, а також до порушення прав осіб молодшого віку, які мають такий же або більший страховий стаж. При цьому вважаємо, що зазначення в цій частині положення про гарантування особам, які мають необхідний страховий стаж, виплати пенсії в розмірі не менше прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, є недоцільним, оскільки така норма закріплена в абзаці першому частини першої цієї статті.
Безпідставною вбачається пропозиція, передбачена частиною п’ятою статті 28 Закону (в редакції проекту), щодо неврахування при визначенні мінімального розміру пенсії за віком періоду, за який проведено одноразову сплату єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування.
Зміни до частини другої статті 40 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (підпункт 16 пункту 19 розділу І проекту) щодо застосування для визначення заробітної плати для призначення пенсії середньої заробітної плати не за попередній рік, а за 2016 та 2017 роки, а для перерахунку пенсій – середньої заробітної плати за 2014, 2015 і 2016 роки (пункти 43 і 44, якими доповнюється розділ XV Закону), та величини оцінки одного року страхового стажу, запропонованого в проекті, призведуть до зменшення розміру пенсій, що призначатимуться або перераховуватимуться за нормами прийнятого Закону.
Змінами до статті 42 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (підпункт 17 пункту 19 розділу І проекту) замість індексації пенсій відповідно до законодавства про індексацію грошових доходів населення та перерахунку пенсій у зв’язку із зростанням середньої заробітної плати в Україні встановлюється новий порядок індексації пенсій, умови здійснення якої, на нашу думку, є занадто складними для громадян, що може унеможливити здійснення «контролю» з їх боку за індексацією їх пенсій.
При викладенні в новій редакції пункту 19 частини другої статті 64 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (підпункт 22 пункту 19 розділу І проекту) передбачено ведення виконавчою дирекцією Пенсійного фонду України реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування та у складі цього реєстру – реєстру платників страхових внесків до солідарної системи пенсійного страхування.
Проте статтями 1 і 16 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» визначено, що Державний реєстр загальнообов’язкового державного соціального страхування складається з реєстру страхувальників та реєстру застрахованих осіб та не передбачає в їх складі інших реєстрів. До того ж статтею 2 цього Закону визначення складу Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування віднесено до виключного регулювання цього Закону.
З огляду на відсутність у проекті відповідних змін до Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» редакція пункту 19 частини другої статті 64 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» потребує узгодження із спеціальним законом.
У проекті передбачено доповнення Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» розділом XIV1 «Пенсійне забезпечення окремих категорій громадян» (підпункт 25 пункту 19 розділу І проекту), в якому врегульовано питання призначення пенсій на пільгових умовах та пенсій за вислугу років.
Наслідком задекларованого Кабінетом Міністрів України в пояснювальній записці до проекту «перегляду умов призначення пенсій за віком на пільгових умовах та за вислугу років» фактично скасовані пенсії за вислугу років, крім пенсій артистам театрально-концертних та інших видовищних закладів, підприємств і колективів при стажі творчої діяльності від 20 до 35 років.
Принагідно варто нагадати, що відповідно до статті 51 Закону України «Про пенсійне забезпечення» пенсії за вислугу років встановлювалися окремим категоріям громадян, зайнятих на роботах, виконання яких призводить до втрати професійної працездатності або придатності до настання віку, що дає право на пенсію за віком. До таких категорій статтею 52 зазначеного Закону були зокрема віднесені робітники локомотивних бригад і окремі категорії працівників, які безпосередньо здійснюють організацію перевезень і забезпечують безпеку руху на залізничному транспорті та метрополітені; окремі категорії працівників авіації та льотно-випробного складу; водії вантажних автомобілів, безпосередньо зайнятих в технологічному процесі на шахтах, у рудниках, розрізах і рудних кар’єрах на вивезенні вугілля, сланцю, руди, породи; працівники освіти, охорони здоров’я, а також соціального забезпечення, які в будинках-інтернатах для престарілих та інвалідів і спеціальних службах безпосередньо зайняті обслуговуванням пенсіонерів та інвалідів; спортсмени.
Разом з тим із пояснювальної записки до законопроекту не вбачається, що скасування пенсій за вислугу років ґрунтується на висновках експертизи щодо покращення умов праці на зазначених роботах, збільшення віку, до якого зберігається професійна працездатність працівників тих чи інших професій без зниження якості виконуваних ними професійних функцій тощо.
Вважаємо, що запропоновані зміни в пенсійному забезпеченні призведуть до порушення права громадян, які працюють на зазначених роботах, щодо рівності перед законом порівняно з іншими особами, пенсії яким були призначені раніше, а також до звуження змісту та обсягу прав цих громадян на соціальний захист.
Крім того, звертаємо увагу, що 5 вересня 2017 року парламентом ухвалено Закон України «Про освіту», абзацом дев’ятим частини першої статті 57 якого встановлюється державна гарантія педагогічним і науково-педагогічним працівникам у вигляді пенсії за вислугу років.
Очевидно, що відповідні положення законопроекту мають бути узгоджені з останнім волевиявленням законодавця у сфері освіти.
У частині першій статті 115, якою доповнюється Закон України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (підпункт 25 пункту 19 розділу І проекту), визначені категорії осіб, які мають право на пенсію за віком на пільгових умовах. Зокрема, в пункті 4 в довільній формі зазначені особи, які відповідно до статей 6 і 7 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» належать до учасників бойових дій та інвалідів війни, а також членів їх сімей (у разі їх загибелі або смерті), на яких відповідно до статті 10 поширюється дія цього Закону. Проте в пункті 4 не відтворено редакції положень зазначених статей Закону, а викладено довільно їх зміст, внаслідок чого «загублені» окремі категорії осіб, які належать до учасників бойових дій, інвалідів війни та членів їх сімей. Відсутність узгодження цієї норми із Законом України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» не виключає необмеженості трактування правової норми в правозастосовній практиці та позбавлення громадян права на призначення пенсії за віком на пільгових умовах.
З огляду на існуючу нині кількість категорій осіб, які належать до учасників бойових дій та інвалідів війни, а також численні зміни, що вносяться до зазначених статей Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», та з метою забезпечення рівності прав цих осіб вважаємо за доцільне не перераховувати в зазначеній нормі проекту категорії осіб, а дати  посилання на відповідні норми Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Крім того, Головне юридичне управління під час опрацювання законопроекту про внесення змін до деяких законів України щодо пенсійного забезпечення окремих категорій осіб із числа учасників антитерористичної операції (Закон України від 18 жовтня 2016 року № 1683-VIII «Про внесення змін до деяких законів України щодо пенсійного забезпечення окремих категорій осіб із числа учасників антитерористичної операції») вже звертало увагу на те, що вибірковий підхід до забезпечення соціального захисту осіб, які брали безпосередню участь у антитерористичній операції, та членів їх сімей є соціально невиваженим, оскільки не відповідає принципу справедливості по відношенню до зазначених осіб та не узгоджується із раніше визначеною позицією законодавця щодо об’єднання зазначених осіб у відповідних нормах статей 6, 7 і 10 Закону та надання їм однакового статусу (відповідно учасників бойових дій, інвалідів війни, осіб, на яких поширюється чинність цього Закону).
Підпунктом 26 пункту 19 розділу І проекту  розділ XV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» доповнено новим пунктом 31, яким пропонується до страхового стажу для визначення права на призначення пенсії згідно із статтею 26 цього Закону включати періоди: 1) ведення підприємницької діяльності із застосуванням спрощеної системи оподаткування: з 1 січня 1998 року по 30 червня 2000 року включно, які підтверджуються довідкою про реєстрацію як суб’єкта підприємницької діяльності; з 1 липня 2000 року по 31 грудня 2017 року включно за умови сплати страхових внесків, незалежно від сплаченого розміру (крім випадків звільнення (відмови) від сплати єдиного внеску); 2) проходження військової служби по 31 грудня 2017 року включно; 3) перебування у відпустці у зв’язку з вагітністю та пологами з 1 січня 2004 року по 30 червня 2013 року включно; 4) перебування у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею 6-річного віку з 1 січня 2004 року до часу запровадження сплати страхових внесків за жінок, які перебувають у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею 3-річного віку; 5) навчання у вищих навчальних закладах за денною формою навчання на умовах державного замовлення, а також навчання в аспірантурі та докторантурі з 1 січня 2004 року по 31 грудня 2017 року включно.
Запропоноване не узгоджується із принципами загальнообов’язкового державного пенсійного страхування щодо рівноправності застрахованих осіб на отримання пенсійних виплат та виконання обов'язків стосовно сплати страхових внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування. Так, згідно зі статтею 24 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» страховий стаж це - період (строк), протягом якого особа підлягає загальнообов'язковому державному пенсійному страхуванню та за який щомісяця сплачені страхові внески в сумі не меншій, ніж мінімальний страховий внесок. Відтак для запровадження запропонованих змін необхідно визначити джерела фінансування сплати за вказаних осіб страхових внесків до Пенсійного фонду  у розмірі не меншому, ніж мінімальний страховий внесок.
Також підпунктом 26 пункту 19 розділу І проекту викладається у новій редакції пункт 9 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», яким з 1 січня 2019 року запроваджується перерахування страхових внесків до накопичувальної системи пенсійного страхування.
Натомість реалізація пропозиції щодо запровадження накопичувальної системи пенсійного страхування, на нашу думку, пов’язана з фактичним зростанням економіки в Україні, що має уможливити ефективне розміщення та використання коштів накопичувальної пенсійної системи. У іншому випадку зібрані кошти не дадуть бажаного для нормального функціонування цієї системи прибутку, що призведе до дискредитації самої ідеї такого страхування, а також знецінення сплачених коштів до часу набуття платниками права на отримання пенсійних виплат.
До того ж чинна редакція пункту 9 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» передбачає певні умови, за яких перерахування коштів до Накопичувального фонду може бути здійснене і він функціонуватиме в нормальному режимі, а вкладники будуть захищені
Крім того, додаткового обґрунтування потребує пропозиція розширення кола осіб - учасників загальнообов’язкової накопичувальної пенсійної системи. Адже сплата громадянами пенсійних внесків до накопичувальної пенсійної систему протягом незначного періоду часу та при невеликих розмірах заробітної плати може призвести до негативних наслідків функціонування цієї системи.
Не менш важливими, на наш погляд, є питання встановлення державних гарантій в отриманні відповідних виплат учасниками накопичувальної системи загальнообов’язкового державного пенсійного страхування. Оскільки стаття 46 Конституції України передбачає, що пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом, то й в накопичувальній системі загальнообов’язкового державного пенсійного страхування держава також мала б гарантувати не менше, ніж мінімальний рівень пенсійних виплат у розмірі прожиткового мінімуму.
У зв’язку з цим, на нашу думку, пропозиція запровадження перерахування страхових внесків до накопичувальної системи пенсійного страхування з 1 січня 2019 року потребує економічного обґрунтування.
У пункті 13 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», викладеному в проекті в новій редакції (підпункт 26 пункту 19 розділу І проекту), передбачено, що розмір пенсій, призначених відповідно до законів України «Про державну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про наукову і науково-технічну діяльність» не переглядається та пенсія не індексується.
Таке положення проекту не відповідає принципу рівноправності застрахованих осіб щодо отримання пенсійних виплат та виконання обов’язків стосовно сплати страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування та є дискримінаційним стосовно осіб, яким призначено пенсії відповідно до зазначених законів.
Пунктом 132, яким доповнюється розділ XV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», встановлено, що максимальний розмір пенсії, призначеної на умовах законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про наукову і науково-технічну діяльність» (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, встановлених для осіб, які втратили працездатність, а по 31 грудня 2017 року – 10740 гривень (10 прожиткових мінімумів для осіб, які втратили працездатність, встановлених законом на 1 вересня 2015 року).
Таке положення не узгоджується як із діючою редакцією пункту 4 частини першої статті 1 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування», що встановлює максимальну величину бази нарахування єдиного внеску, яка дорівнює двадцяти п’яти розмірам прожиткового мінімуму для працездатних осіб, так і з редакцією, запропонованою в проекті, де максимальна величина бази нарахування єдиного внеску збільшена до п’ятнадцяти розмірів мінімальної заробітної плати, встановленої законом. Запропоновані норми не узгоджені з одним із засадничих принципів загальнообов’язкового державного соціального страхування - база нарахування страхових внесків одночасно є й базою нарахування виплат і розмір їх максимальної величини є однаковим.
Крім того, обмеження розміру призначеної пенсії не відповідає таким принципам загальнообов’язкового державного пенсійного страхування як: заінтересованість кожної працездатної особи у власному матеріальному забезпеченні після виходу на пенсію; рівноправність застрахованих осіб щодо отримання пенсійних виплат та виконання обов’язків стосовно сплати страхових внесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування; диференціація розмірів пенсій залежно від тривалості страхового стажу та розміру заробітної плати (доходу); державні гарантії реалізації застрахованими особами своїх прав, передбачених цим Законом (стаття 7 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування»).
Положення пункту 133, яким доповнюється розділ XV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», щодо позбавлення осіб права на одержання призначеної пенсії суперечить припису частини другої статті 61 Конституції України щодо індивідуального характеру юридичної відповідальності особи та нівелює принцип строку давності притягнення до будь-якої відповідальності, який визначений кримінальним законодавством, законодавством про адміністративні правопорушення.
6. Частиною п’ятою статті 10 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» встановлено право осіб на укладення договору про одноразову сплату особою єдиного внеску за попередні періоди, в які особа не підлягала загальнообов’язковому державному соціальному страхуванню. При цьому умови нарахування єдиного внеску та його розмір при одноразовій  сплаті є такими ж, як і для застрахованих осіб, а період, за який можлива одноразова сплата єдиного внеску законом не обмежена.
Передбачені підпунктом 7 пункту 22 розділу І проекту зміни до частини п’ятої статті 10 Закону обмежують 24 місяцями період, за який можлива одноразова сплата єдиного внеску, та в 1,5 – 2 рази збільшують його розмір і при цьому цей період не враховується до страхового стажу при визначенні мінімального розміру пенсії за віком та збільшенні мінімальної пенсії за віком (частина п’ята статті 28 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування в редакції проекту).
За таких умов викликає сумнів спрямованість цих змін на підвищення пенсій, як зазначено в назві проекту.
Змінами до пункту 11 розділу VIII Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування» (підпункт 10 пункту 22 розділу І проекту) змінено кінцеву дату зупинення дії окремих положень цього Закону України з 1 січня 2017 року на 1 січня 2020 року.
Проте така зміна не узгоджується із приписами частини першої статті 58 і частини п’ятої статті 94 Конституції України щодо дії законів в часі та часу набрання ними чинності, оскільки така норма мала б бути прийнятою до 1 січня 2017 року.
7. У підпункті 2 пункту 27 розділу І проекту передбачені зміни до статті 19 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування». Змінами до частини четвертої цієї статті зменшено порівняно з діючим максимальний розмір допомоги по тимчасовій непрацездатності та допомоги по вагітності та пологах для застрахованих осіб, які протягом 12 місяців перед настанням страхового випадку за даними Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування мають страховий стаж менше 6 місяців.
Проте такі положення не відповідають вимогам частини третьої статей 22, 24 і 46 Конституції України. Крім того, положення частини четвертої не узгоджуються із принципами загальнообов’язкового державного соціального страхування щодо державних гарантій реалізації застрахованими особами своїх прав та диференціації розміру виплати допомоги залежно від загального страхового стажу (підпункти 3 і 6 частини першої статті 3 цього Закону) та положеннями частини першої статей 24 і 26 цього Закону, що не передбачають додаткових умов при визначенні розмірів допомоги по тимчасовій непрацездатності та  допомоги по вагітності та пологах. Особливо це стосуватиметься застрахованих осіб, які мають страховий стаж понад вісім років, але з якихось причин за останні 12 місяців мають страховий стаж менше 6 місяців (наприклад, відпустка по догляду за дитиною до досягнення нею шести років, безробіття без отримання допомоги тощо).
Змінами до статей 24 і 25 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» (підпункти 5 і 6 пункту 27 розділу І проекту) скасовано право на отримання допомоги по тимчасовій непрацездатності у розмірі 100 відсотків середньої заробітної плати (доходу) незалежно від страхового стажу осіб, віднесених до категорії 4 осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та зменшено тривалість виплати допомоги по вагітності та пологах жінкам, які віднесені до категорії 4. Таке положення проекту звужує права зазначеної категорії осіб.
Змінами до частини другої статті 26 Закону «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» (підпункт 7 пункту 27 розділу І проекту) зменшено гарантований мінімальний розмір допомоги по вагітності та пологах, що також не відповідає приписам статей 22, 24 і 46 Конституції України.
Змінами до статті 35 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» (підпункт 12 пункту 27 розділу І проекту) до кола осіб, які підлягають обов’язковому страхуванню від нещасного випадку, віднесені особи, які провадять незалежну професійну діяльність, підприємці, члени фермерського господарства, особи, які працюють за цивільно-правовими договорами, та інші.
Проте послідовних системних змін до цього Закону, що забезпечували б виплату цим застрахованим особам страхових виплат за цим видом загальнообов’язкового державного соціального страхування, проектом не передбачено. До того ж, час набрання чинності цим Законом, передбачений пунктом 1 розділу ІІ проекту, унеможливлює одночасне прийняття  підзаконних нормативно-правових актів з питань порядку розслідування нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, що сталися із зазначеними особами, що в свою чергу унеможливить отримання страхових виплат застрахованими особами безпосередньо після набрання чинності цим Законом.
У підпункті 13 пункту 27 розділу І проекту передбачено зміну порядку перерахування щомісячних страхових виплат, передбаченого частиною другою статті 37 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування». Замість застосування розміру середньої заробітної плати за попередній рік (діюча норма) пропонується обчислення коефіцієнту перерахунку із застосуванням показників зростання середньої заробітної плати за три календарні роки, що передують року, в якому провадиться перерахування.
Змінами до статті 42 Закону України «Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування» (підпункт 14 пункту 27 розділу І проекту) встановлюється обмеження максимального розміру щомісячної страхової виплати після проведення перерахування, передбаченого статтею 37 цього Закону, що не повинен перевищувати 10 прожиткових мінімумів, установлених для працездатних осіб. Згідно з діючою нормою щомісячна страхова виплата не повинна перевищувати середньомісячну заробітну плату, що потерпілий мав до ушкодження здоров’я.
Одночасно слід зазначити, що максимальна величина бази нарахування єдиного внеску, з якої сплачуються страхові внески, дорівнює двадцяти п’яти розмірам прожиткового мінімуму, встановленого для працездатних осіб, за діючою нормою та п’ятнадцяти мінімальним заробітним платам за положеннями проекту.
З огляду на такі підходи законодавця, зазначене положення вбачається таким, що не відповідає вимогам частини третьої статті 22 Конституції України, принципу загальнообов’язкового державного соціального страхування щодо державних гарантій реалізації застрахованими особами своїх прав.
У частині п’ятнадцятій статті 42 зазначеного Закону, викладеній у новій редакції, передбачено, що індексація суми страхової виплати провадиться відповідно до частини другої статті 37 цього Закону. Проте стаття 37 не містить положень щодо індексації страхових виплат, у ній йдеться про перерахування страхових виплат. На нашу думку, запропоновані зміни потребують термінологічного уточнення.
8. Пунктом 3 розділу ІІ проекту передбачено тимчасову державну соціальну допомогу непрацюючим особам, які досягли віку, визначеного частиною першою статті 26 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», та не набули страхового стажу, необхідного для призначення пенсії. При цьому порядок призначення такої допомоги встановлюється Кабінетом Міністрів України.
На нашу думку, питання соціального захисту громадян, зокрема, види, форми, умови і розміри соціального забезпечення мають бути законодавчо визначені, а тому умови призначення «тимчасової державної соціальної допомоги», зокрема, якими періодами обмежується її тимчасовість чи категорії осіб, яким вона може бути призначена мають визначатися законом. Запропоновані положення  можна віднести до особливостей сфери регулювання Закону України «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам» та викласти саме в змінах до цього Закону (пункті 20 розділу І проекту).
Крім того, відповідно до правил законодавчої техніки закон про внесення змін до інших законів України не повинен містити перехідних положень, оскільки такий закон не має самостійного цілісного предмету правового регулювання. За необхідності врегулювання окремих аспектів суспільних відносин перехідними положеннями, вони мають викладатися як перехідні положення тих законів, до предмету регулювання яких вони належать.
9. Пункт 1 та підпункти 3 і 4 пункту 6 розділу ІІ проекту щодо визначення термінів набрання чинності цим Законом (з 1 жовтня 2017 року, крім деяких положень, які набирають чинності з 1 січня 2018 року) та надання доручення Кабінету Міністрів України прийняти відповідні нормативно-правові акти чи вчинити певні дії на виконання цього Закону (у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом та у шестимісячний із дня опублікування цього Закону) є юридично некоректним, оскільки реалізація положень закону ставиться у залежність від прийняття в майбутньому підзаконних нормативно-правових актів та вчинення певних дій.
Підпунктом 1 пункту 6 розділу ІІ проекту Кабінету Міністрів України доручено передбачити кошти державного бюджету для сплати єдиного соціального внеску за осіб, зазначених в абзаці першому пункту 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону; з 1 січня 2018 року за осіб, що навчаються у вищих навчальних закладах за денною формою навчання на умовах державного замовлення, а також в аспірантурі та докторантурі.
Така пропозиція порушує вимоги частини другої статті 24 Конституції України та статтю 4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування», яка визначає платників єдиного внеску.
10. Під час підготовки законопроекту до другого читання, його було доповнено новими положеннями: нова редакція статті 59 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (підпункт 5 пункту 2 розділу І проекту), зміни до частини п’ятої статті 26 та викладення у новій редакції пункту 9 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (підпункти 10 і 28 пункту 20 розділу І проекту), пункт 5 і підпункт 1 пункту 6 розділу ІІ проекту, реалізація яких потребуватиме додаткових видатків за рахунок коштів державного бюджету. Відтак, до законопроекту необхідно надати належне фінансово-економічне обґрунтування (включаючи відповідні розрахунки). Якщо такі зміни показників бюджету передбачають зменшення надходжень бюджету та/або збільшення витрат бюджету, до законопроекту подаються пропозиції змін до законодавчих актів України щодо скорочення витрат бюджету та/або джерел додаткових надходжень бюджету для досягнення збалансованості бюджету (стаття 27 Бюджетного кодексу України).
Звертаємо увагу на те, що закони України або їх окремі положення, які впливають на показники бюджету (зменшують надходження бюджету та/або збільшують витрати бюджету) і приймаються після 15 липня року, що передує плановому, вводяться в дію не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим.
11.  До того ж звертаємо увагу, що таблиця до другого читання подана з порушеннями статті 116 Регламенту Верховної Ради України, зокрема прийнятий за основу законопроект доповнено змінами до статті 59 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (правка №  85); викладення у новій редакції пункту 9 розділу XV «Прикінцеві положення» Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» (правки №№ 1579 - 1580); пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» (правка № 2106).
Внаслідок врахування відповідних поправок було змінено структуру законопроекту, що суперечить вимогам частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України, згідно з якою предметом розгляду є тільки ті структурні компоненти проекту, які прийняті в першому читанні.
Заступник Керівника
Головного управління                                                   В. МІЛОВАНОВ



[1] Сьогодні частка заробітної платні у собівартості українських товарів становить 6%, тоді як у країнах Західної Європи сягає аж 45%. Водночас розмір ВВП України менший за внутрішній валовий продукт середньої європейської країни лише в 4 рази, тоді як заробітна плата менша в 5,6–19,7 разу.
о

Немає коментарів:

Дописати коментар