Закон Украины «Про освиту» - висновок Головного науково-експертного управління ВРУ

Это не первый закон, нарушающий Конституцию Украины. К сожалению, в последнее время депутаты мнением экспертов не интересуются. Если бы интересовались, то не голосовали бы за этот закон.

Эксперты считают, что многие положения этого закона «юридически не визначени», что может привести к злоупотреблению, коррупции и еще многим негативным последствиям. Очень много в этом законе того, что явно противоречит Конституции и другим законам. Не учитывать мнение экспертов было нельзя, но не учли, приняли.

Авторы этого закона: Скрипник, Литвин, Кремень и Кириленко.

положення проекту, на нашу думку, можуть призвести до необмеженості їхнього трактування у правозастосовній практиці. Такий законодавчий підхід  не відповідає вимогам щодо якості законів в контексті верховенства права, гарантованого статтею 8 Конституції України, зокрема його елементу «юридична визначеність», який вимагає, щоб норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними.

Заключение Главного научно - экспертного управления ВРУ

ВИСНОВОК

на проект Закону України «Про освіту»

(реєстр. № 3491-д від 04.04.2016 р.)

У проекті Закону України «Про освіту» (далі – Закон) пропонується врегулювати суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов’язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти (абз. 3 преамбули проекту Закону).

Головне науково-експертне управління, розглянувши поданий законопроект зауважує, що зміст доопрацьованого варіанту значною мірою співпадає з попередньою його редакцією, на який управлінням раніше надавався висновок від 22.01.2016 р. У зв’язку з цим вважаємо за необхідне частково повторити раніше висловлені зауваження та висловити нові, пов’язані з його змістом.

Стаття 38. Національне агентство кваліфікацій

1. Національне агентство кваліфікацій є постійно діючим колегіальним органом, уповноваженим на реалізацію державної політики у сфері кваліфікацій.

1. Законопроектом пропонується створити Національне агентство кваліфікацій як постійно діючий колегіальний орган, уповноважений на реалізацію державної політики у сфері кваліфікацій, що створюється Кабінетом Міністрів України (ч. 1 ст. 38 проекту). Правовий статус, порядок формування складу (за участі об’єднань роботодавців) та діяльності Національного агентства кваліфікацій визначається законом (ч. 3 ст. 38 проекту). Крім того, пропонується запровадити інститут освітнього омбудсмена (ст. 73 проекту), який діє в системі освіти з метою забезпечення належних умов для реалізації права на освіту.

Разом з тим, Конституція України відносить питання утворення, реорганізації та ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади до компетенції Кабінету Міністрів України (п. 9-1 ст. 116). Відтак, організаційно-структурні питання створення таких органів мають вирішуватись правовими актами Уряду і не можуть бути предметом законодавчого регулювання. Намагання вирішити на рівні закону питання утворення зазначених органів виконавчої влади містить ознаки втручання Верховної Ради України у компетенцію Кабінету Міністрів України.

2. Аналіз приписів розділу VIII проекту Закону «Управління та контроль у сфері освіти» дає підстави дійти висновку про вилучення з системи органів управління освітою місцевих органів виконавчої влади. Водночас, чинне законодавство України, зокрема, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» містить ряд приписів, які закріплюють за місцевими органами виконавчої влади ряд повноважень у сфері управління освітою (п. 6 ч. 1 ст. 13, ст. 22). Отже, відповідне вилучення з системи органів управління освітою місцевих органів виконавчої влади не узгоджується з діючими законодавчими актами.

3. Деякі новели законопроекту не узгоджуються зі спеціальними законами у сфері освіти і потребують відповідних змін до них, однак у розділі ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» такі зміни відсутні.

Статтею 13 проекту регулюється питання територіальної доступності повної загальної середньої освіти, в абз. 3 ч. 2 цієї статті визнається поняття «опорна школа». Звертаємо увагу, що таке поняття відсутнє в чинній редакції Закону України «Про загальну середню освіту», а відповідні зміни проектом не передбачені.

Зауваження аналогічного змісту стосується абз. 1-4 ч. 3 та ч. 6 ст. 12 проекту Закону, якими передбачається поділити повну загальну середню освіту на три рівні освіти та запровадити цикли освітнього процесу (адаптаційно-ігровий, основний, адаптаційний, базове предметне навчання).

Потребує відповідного доповнення ст. 20 Закону України «Про загальну середню освіту» у відповідності до пропозиції ч. 4 ст. 12 проекту, якою визначається, що «діти, яким на початок навчального року виповнилося сім років, повинні починати здобуття початкової освіти цього ж навчального року».

Так само проект не передбачає внесення змін до Закону України «Про дошкільну освіту», у частині запровадження новації двох циклів дошкільної освіти, запропонованих у ч. 2 ст. 11 законопроекту.

4. Серед запропонованих в проекті форм здобуття освіти в абз. 2 ч. 1  ст. 10 Закону, визначається «змішана» форма інституційної освіти. Втім, проектом не розкривається правовий зміст такої форми освіти, а відсутність термінологічної єдності в статті (в абз. 4 ч. 1 використовується «дуальна форма освіти») не дає підстав для його з’ясування.

5. У доповненні до ч. 6 ст. 5 Закону України «Про вищу освіту» (пп. 5 п. 4 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення») пропонується запровадити «освітньо-творчий ступінь» – доктор мистецтва, який здобувається на третьому рівні вищої освіти на основі ступеня магістра. На наш погляд, з метою застосування уніфікованого підходу у присудженні «доктора філософії» всіх галузей знань недоцільно виділяти окремо науковий ступінь за спеціальністю «доктора мистецтв». Крім того, згідно пропозиції проекту «обсяг освітньої складової освітньо-творчої програми підготовки доктора мистецтва становить 30-60 кредитів ЄКТС», що складає однакову кількість кредитів, як і обсяг освітньої складової освітньо-наукової програми для підготовки інших докторів філософії (абз. 3 ч. 6 ст. 5 Закону України  «Про вищу освіту»).

Так само вбачається сумнівним визначати окремо в ст. 21 проекту Закону питання педагогічної освіти. Позаяк, педагогіка – це наука і галузь знань, за напрямом якої вищі навчальні заклади надають освітні послуги і здійснюють підготовку фахівців відповідної галузі. Тому, навряд чи доцільно окремою статтею виокремлювати конкретну галузь знань, адже така пропозиція може спричинити внесення змін до Закону щодо визначення особливостей здійснення медичної, юридичної, економічної, хімічної, екологічної освіти та ін.

6. У запропонованій проектом ст. 16 Закону визначаються деякі питання здобуття вищої освіти, серед яких в частинах 4-8 ст. 16 виділяють складові освітніх програм вищої освіти медичного та мистецького спрямування: інтернатура; лікарська резидентура, клінічна ординатура, асистентура – стажування. Звертаємо увагу, що згідно чинної редакції ч. 3 ст. 47 Закону України «Про освіту» інтернатура, лікарська резидентура, клінічна ординатура, асистентура – стажування є формами післядипломної освіти, а не вищої освіти.

Крім того вбачається некоректним у формулюванні припису ч. 4 ст. 16 проекту Закону відносити вищезгадані складові освітніх програм, які мають виключно медичне спрямування, до мистецьких.

7. У розділі ХІІ Прикінцевих та Перехідних положень пропонується внести зміни до ст. 19 Закону України «Про вищу освіту» і визначити новий порядок обрання та функціонування Національного агентства з якості вищої освіти (далі – НАЗЯВО). Натомість у супровідних документах до проекту не наведено жодної аргументації на користь запровадження таких змін. Вбачається зайвим у Законі надмірно деталізувати порядок обрання складу та функціонування НАЗЯВО, адже ці питання врегульовані в його Статуті, який у відповідності до ч. 2 ст. 17 Закону України «Про вищу освіту» затверджений чинною постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 15.04.2015 р.            «Про утворення Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти».

8. Зауважимо, що ряд приписів проекту не відповідають принципу правової визначеності. Зокрема, у ст.ст. 45, 46 недостатньо розмежовується поняття «інституційний аудит» та «інституційна акредитація закладів вищої освіти», незрозумілий порядок їх функціонування, статус, обов’язковість рішень.

У зв’язку з невизначеністю в проекті характеру обов’язковості проведення «інституційної акредитації закладів вищої освіти» та чіткого механізму її проведення, сумнівною вбачається пропозиція щодо запровадження «самоакредитації освітніх програм» вищих навчальних закладів на підставі результатів інституційної акредитації (ч. 4 ст. 46 Закону). За змістом викладеного положення передбачається, що «вищий навчальний заклад, який бажає акредитувати освітні програми, подає Національному агентству із забезпечення якості вищої освіти письмову заяву та сертифікат про інституційну акредитацію, на підставі яких отримує сертифікати про акредитацію освітніх програм без проходження», що створює нерівні умови акредитації для решти вищих навчальних закладів та містить певні корупційні ризики пов’язані з отриманням сертифікату про інституційну акредитацію, як єдиного документу оцінювання діяльності закладів вищої освіти.

Також з метою дотримання принципу правової визначеності доцільно у ст. 29 проекту, якою передбачається встановити громадський нагляд за діяльністю закладів освіти, визначити відмінності між наглядовою та піклувальною радою закладу освіти, адже за змістом зазначеної статті не зрозуміло, які їх відмінності та особливості функціонування.

9. В ст. 75 проекту пропонується визначити наукове і методичне забезпечення освіти, передбачити, що провідною науковою експертною організацією у сфері освіти є Національна академія педагогічних наук України (далі – НАПНУ) і закріпити низку приписів пов’язаних з особливостями її діяльності. Щодо зазначеної пропозиції зауважимо, що оскільки НАПНУ згідно ст. 17 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» належить до однієї з національних галузевих академій наук в Україні, то порядок організації та особливості її діяльності повинні регулюватись цим спеціальним Законом.

10. У ч. 3 ст. 58 проекту Закону надання державної гарантії щодо забезпечення безоплатного користування житлом з опаленням і освітленням у межах встановлених норм для педагогічних працівників, які працюють у сільській місцевості і селищах міського типу, а також пенсіонерів, які раніше працювали педагогічними працівниками в цих населених пунктах і проживають у них, пропонується поставити в залежність від розміру середньомісячного сукупного доходу сім’ї в розрахунку на одну особу, який за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. На наш погляд, застосування такого критерію, як величина податкової соціальної пільги для визначення права на соціальні гарантії є не виваженим, оскільки сама категорія податкової соціальної пільги є похідною від основних державних соціальних гарантій (розміру мінімальної зарплати). Більш обґрунтованим було б застосування базового державного соціального стандарту - прожиткового мінімуму, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров'я та освіти (ст. 6 Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії»). У зв‘язку з цим, доцільно замінити у вказаній статті проекту визначення величини доходу в залежності від податкової соціальної пільги на його визначення на основі достатніх розмірів прожиткового мінімуму.

11. Звертаємо увагу, що окремі положення проекту, які стосуються питань розпорядження майном державних об’єктів освіти, не узгоджуються з Законом України «Про приватизацію державного майна». Зокрема в абз. 11 п. «б» ч. 2 ст. 5 Закону України «Про приватизацію державного майна», передбачено, що об’єкти освіти, крім навчальних закладів, майно яких вноситься до статутного капіталу публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування відповідно до Закону України «Про особливості утворення публічного акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування», фізичної культури, спорту і науки, що фінансуються з державного бюджету, не підлягають приватизації. Однак в проекті пропонується встановити, що «державні та комунальні заклади освіти не підлягають приватизації, перепрофілюванню або використанню не за освітнім призначенням, крім випадків, встановлених законами України» (ч. 5 ст. 81 проекту Закону), і більше того, «майно закладів освіти, яке не використовується в освітньому процесі, може бути вкладом у спільну діяльність або використане відповідно до ст. 68 цього Закону» (ч. 7  ст. 81 проекту), хоча власне в ст. 68 проекту йдеться про не використання майна, а про відкритість органів управління та державного нагляду (контролю) у сфері освіти. На наш погляд, ці пропозиції не тільки йдуть врозріз з загальною процедурою приватизації, але й фактично надають закладам освіти повноваження на власний розсуд розпоряджатися державним майном, що безумовно є корупціоногенним фактором, який може мати наслідком незаконне присвоєння державного майна, що не підлягає приватизації.

Так само не узгоджуються з основними засадами приватизації й запропоновані проектом зміни до ч. 7 ст. 141 Господарського кодексу України: «Не може бути вкладом у спільну діяльність майно, яке належить до основних фондів підприємств державної власності, що не підлягають приватизації, крім випадків, встановлених законом», та до ч. 9 ст. 11 Закону України «Про управління об’єктами державної власності»: «Нерухоме майно об’єктів державної власності, що не підлягають приватизації, не може бути відчужене, вилучене, передане до статутного капіталу господарських організацій і щодо такого майна не можуть вчинятися дії, наслідком яких може бути їх відчуження, крім випадків, встановлених законом». До того ж, хоча подібні виключення з загального порядку відчуження державного майна передбачаються нібито лише для об’єктів освіти, але фактично вони можуть бути застосовані для будь-яких об’єктів, що не підлягають приватизації, і тим самим узаконити розкрадання державного майна в результаті руйнування системи приватизації, яка склалася в Україні.

12. Згідно з ч. 1 ст. 78 проекту Закону «держава забезпечує асигнування на освіту в розмірі не меншому 7 відсотків валового внутрішнього продукту за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел фінансування, не заборонених законодавством». Вимога щодо забезпечення обсягу фінансування освіти за рахунок вказаних джерел не меншому 7 відсотків валового внутрішнього продукту не відповідає вимогам ст. 95 Конституції України, згідно з якою виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків. Крім того, щорічний обсяг бюджетного фінансування освіти має визначатися на підставі ретельних економічних розрахунків.

Положення ч. 5 ст. 80 законопроекту, згідно з якою бюджетні асигнування на освіту, які отримані закладом освіти не можуть бути вилучені в дохід держави або місцевих бюджетів, не є предметом регулювання цього закону, оскільки порядок використання бюджетних коштів регулюється Бюджетним кодексом України.

Крім того, включення (або не включення) до прибутку відповідних надходжень закладам і установам освіти та науки і, відповідно, їх оподаткування або звільнення від оподаткування, регулюється виключно Податковим кодексом України, а не законом, що розглядається (ч. 6 ст. 80 проекту).

13. Пропозиція ч. 5 ст. 82 проекту Закону, згідно з якою «валютні, матеріальні надходження від провадження зовнішньоекономічної діяльності використовуються державними закладами освіти, науковими, науково-виробничими установами системи освіти для забезпечення їх власної діяльності, визначеної установчими документами згідно із законодавством» має бути узгоджена з вимогам чинного законодавства, зокрема Законом України «Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті».

14. Проект Закону переобтяжений приписами, доцільність та обґрунтованість включення яких є сумнівною.

14.1. В ч. 3 ст. 22 Конституції України визначено, що «при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод». З огляду на вказане, припис ч. 3 ст. 2 проекту Закону, за яким «підзаконні нормативно-правові акти не можуть звужувати зміст і обсяг конституційного права людини на освіту, а також визначених законами автономії закладів освіти та академічних свобод учасників освітнього процесу», виглядає зайвим. Зазначене стосується й інших положень законопроекту, в яких закріплюються загальновизнані права суб’єктів освітнього процесу. Наприклад, ч. 1 ст. 55 проекту, приписами якої пропонується «захищати у відповідних закладах освіти, органах управління освітою та в суді права та законні інтереси здобувачів освіти», «звертатися до закладів освіти, органів управління освітою з питань освіти».

14.2. Положеннями ч. 8 ст. 3 проекту передбачається, що «особа, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту згідно із Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», має рівне з громадянами України право на освіту». Проте, необхідності дублювати приписи згаданого Закону немає. Крім того, звертаємо увагу, що згідно ст. 13 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» іноземні громадяни чи особи без громадянства отримують право на навчання вже на етапі прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання їх біженцями.

14.3. Аналогічні зауваження відносяться і до ст. 63 проекту Закону, в якій пропонується визначити повноваження Кабінету Міністрів України у сфері освіти. Разом із тим, чимало передбачених у ньому положень щодо повноважень Уряду України, фактично дублюють за змістом Конституцію та Закон України «Про Кабінет Міністрів України». Зокрема, п. 1 ч. 1 ст. 63 проекту, відповідно до якого Уряд «вживає заходів до забезпечення конституційного права кожної особи на освіту», не створює нової правової норми та фактично дублює положення п. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Водночас деякі положення проекту не корелюються з приписами базового Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Прикладом неузгодженості положень проекту з чинною редакцією Закону України  «Про Кабінет Міністрів України» є припис п. 4 ч.1 ст. 63 проекту, за яким Уряд «затверджує державні цільові програми у сфері освіти», та припис п. 4 ч. 1  ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», згідно з яким Уряд здійснює не лише затвердження державних цільових програм у сфері освіти, але й їх розроблення та виконання.

14.4. Не містить змістовного навантаження та вбачається зайвою ч. 3  ст. 22 Закону, відповідно до якої заклад освіти як суб’єкт господарювання може діяти «в одному з таких статусів: бюджетна установа; неприбутковий заклад освіти; прибутковий заклад освіти», оскільки питання фінансово-економічної діяльності достатньо врегульовані у розділі Х «Фінансово-економічні відносини у сфері освіти».

14.5. Не є предметом правого регулювання проекту Закону положення, передбачені в абз. 4 ч. 3 ст. 53 Закону, в яких пропонується зобов’язати здобувачів освіти «відповідально та дбайливо ставиться до власного здоров’я, здоров’я оточуючих, довкілля».

15. Головне управління вважає за необхідне зазначити про інші техніко-юридичні недоліки законопроекту. Зокрема, у законопроекті зустрічаються положення декларативного змісту, які не наповнені конкретним нормативним змістом і не встановлюють права і обов’язки учасників відповідних суспільних відносин, що не узгоджується з природою закону, як нормативно-правового акту. Наприклад: «державна політика у сфері освіти формується і реалізується на основі наукових досліджень та порівнянь, міжнародних зобов’язань та міжнародного досвіду з урахуванням прогнозів, статистичних даних та індикаторів розвитку з метою задоволення потреб людини, економіки та суспільства» (ч. 3 ст. 5 Закону); «високого рівня загальних, професійних і наукових та/або творчих мистецьких компетентностей, необхідних для діяльності за певною спеціальністю чи в певній галузі знань» (ч. 1 ст. 16); «формування довіри суспільства до закладів освіти» (ч. 1 ст. 41); «забезпечує функціонування системи внутрішнього забезпечення якості» (п. 6 ч. 3 ст. 26) та ін.

Абзацом третім ч. 1 ст. 6 Закону одним із принципів державної політики у сфері освіти та засад освітньої діяльності визначається «людиноцентризм». Звертаємо увагу, що дане поняття не є правовою, а суто філософською категорією і може спричинити низку непорозумінь в процесі практичної реалізації положень проекту.

Законопроект потребує техніко-юридичного корегування. Зокрема, в  ст. 17 Закону відсутня нумерація частини п’ятої зазначеної статті.

Керівник Головного управління                                         В. Борденюк

Вик.: М. Лубська, І. Снігур, О. Шевченко,

          Н. Чечетова, Т. Макійчук

Зауваження

до проекту Закону України «Про освіту»

(реєстр № 3491-д)

У Головному юридичному управлінні розглянуто зазначений законопроект і звертається увага на таке.

І. Щодо питань, які мають принциповий характер і стосуються тексту проекту в цілому.

1. З метою забезпечення юридичної визначеності та ясності законодавчих норм значна кількість положень проекту потребує доопрацювання.

Йдеться, зокрема, про забезпечення виконання положень статей 8, 19 Конституції України із дотримання принципу верховенства права та законодавчого упорядкування діяльності державних органів шляхом чіткого визначення статусу відповідних юридичних осіб, які є суб’єктами освітньої діяльності, узгодження між собою їх повноважень чи функцій, а також доопрацювання низки положень проекту з метою їх уточнення і уникнення використання оціночних понять.

Проект закону не враховує практики Європейського Суду з прав людини щодо якості законів. Зокрема, в рішенні Справа «Вєренцов проти України» (Заява № 20372/11) зазначено, що «закон має бути доступним для зацікавлених осіб та сформульованим з достатньою точністю для того, щоб надати їм можливість регулювати свою поведінку аби бути здатними - за потреби, за відповідної консультації - передбачати тією мірою, що є розумною за відповідних обставин, наслідки, які може потягнути за собою його дія».

Разом з тим, більшість статей проекту містять оціночні поняття чи поняття (правові конструкції), які потребують додаткового уточнення. Зокрема, про зазначене йдеться у: статті  1 проекту, в якій використано такі поняття, як «реалізація особистісного потенціалу», «багатоманітності людини», «ефективне залучення», «модифікація і адаптація», «дизайн навколишнього середовища»; статті 2 проекту – «в межах своєї автономії»; статті 3 проекту – «соціально вразливі верстви населення», «публічні освітні, наукові та інформаційні ресурси»; статті 5 проекту – «громадянська освіта»; статті 6 проекту – «людиноцентризм», «органічний зв’язок із світовою та національною історією, культурою, традиціями», «формування … непримиренності до приниження її честі та гідності», «нетерпимість до проявів корупції та хабарництва»; статті 12 проекту – «математична компетентність», «громадська та соціальна компетентність», «культура демократії», «екологічна компетентність», «підприємливість та інноваційність», «наскрізні компетентності», «критичне та системне мислення», «вміння конструктивно керувати емоціями»;  статті 13 проекту – «органи місцевого самоврядування … утримують мережу закладів освіти та їх філій», «зручне розташування для підвозу дітей»; статті 15 проекту – «мобільність особи», «особи, які потребують реабілітації»; статті 16 проекту – «здійснення обмежених управлінських функцій, що характеризуються певною невизначеністю умов та потребують застосування положень та методів відповідної науки»; статті 18 проекту – «безперервний професійний розвиток», «темп здобуття освіти»; статті 19 проекту – «особи з особливими освітніми потребами»; статті 20 проекту – «особи з фізичними, психічними, інтелектуальними і сенсорними порушеннями розвитку», «інклюзивно-ресурсний центр», «корекція порушень шляхом розвитку особистості»; статті 21 проекту – «процес активної мистецької діяльності», «наскрізні програми»; статті 22 проекту – «надходження на цей вид діяльності та/або від цього виду діяльності перевищують половину загальних надходжень цієї юридичної особи (фізичної особи - підприємця)»; статті 25 проекту – «безперешкодне середовище для учасників освітнього процесу»; статті 26 проекту – «дієвий та відкритий громадський контроль», «здоровий спосіб життя»; статті 30 проекту – «публічні кошти»; статті 33 проекту – «освітні компоненти», «корекційно-розвитковий складник»; статті 36 проекту – «відомі прості ситуації», «типові ситуації», «прості завдання», «типові нескладні завдання», «навчальні завдання»,  «нестандартна ситуація», «певна галузь професійної діяльності», «окрема галузь професійної діяльності», «характеризується певною невизначеністю умов, нести відповідальність за результати свої діяльності та контролювати інших осіб у певних ситуаціях», «характеризується комплексністю та невизначеністю умов», «здійснення інновацій та характеризується невизначеністю умов і вимог», «глибоке переосмислення наявних та створення нових цілісних знань та/або професійної практики», «соціально значущі системні проблеми у певній галузі діяльності»; статті 37 проекту – «сукупність інституцій»; статті 38 проекту – «паритетні засади», «оцінювання ефективності політики у сфері кваліфікацій»; статті 40 проекту – «успішне завершення навчання»; статті 41 проекту – «створення у закладі освіти інклюзивного освітнього середовища, універсального дизайну та розумного пристосування», «процедури та заходи, що визначаються спеціальними законами або документами закладу освіти», «інструменти, процедури і заходи, що визначаються спеціальними законами», «політика та процедури забезпечення якості власної діяльності», «необхідні ресурси для організації процесів і процедур»; статті 42 проекту – «етичні принципи», «використання ідей, розробок, тверджень, відомостей», «методика дослідження», «свідома зміна чи модифікація вже наявних даних», «зовнішні джерела інформації», «неправомірна перевага в освітньому процесі»; статті 45 проекту – «сталий розвиток», «низька якість освітньої діяльності»; статті 46 проекту – «національні та міжнародні експерти», «міжнародні інституції»;  статті 47 проекту – «принцип валідності (обґрунтованості та придатності методів та технологій оцінювання конкретним цілям)», «принцип надійності»; статті 49 проекту – «успішні результати громадської акредитації»; статті 51 проекту – «застосування сучасних методів і технологій навчання», «впровадження та поширення методики компетентнісного навчання та нових освітніх технологій»;  статті 53 проекту – «індивідуальна освітня траєкторія», «справедливе і об’єктивне оцінювання результатів навчання», «відзначення успіхів у власній діяльності», «відповідально та дбайливо ставитися до власного здоров’я, здоров’я оточуючих, довкілля»; статті 54 проекту – «розроблення та впровадження … освітніх методик і технологій, методів і засобів, у першу чергу методик компетентнісного навчання», «відзначення успіхів у власній професійній діяльності», «справедливе та об’єктивне оцінювання власної професійної діяльності», «житло з усіма комунальними зручностями», «відволікання педагогічних, науково-педагогічних і наукових працівників від виконання професійних обов’язків»; статті 55 проекту – «культура діалогу», «культура життя»; статті 57 проекту – «житло з опаленням і освітленням»;  статті 67 проекту – «результати експертизи»; статті 70 проекту – «інститути громадянського суспільства», «пріоритет узгоджувальних процедур», «обов’язковість дотримання досягнутих домовленостей»; статті 72 проекту – «деперсоналізована інформація»,  «деперсоналізовані статистичні дані»; статті 78 проекту – «додаткові психолого-педагогічні і корекційно-розвиткові послуги», «спеціальні засоби корекції психофізичного розвитку»; статті 79 проекту – «вивільнені приміщення»; статті 80 проекту – «бази практичної підготовки», а також слід уточнити: що означає, наприклад, «супроводжує впровадження», «основний колегіальний» і «уповноважений колегіальний орган управління» закладом освіти, «репрезентативні громадські об’єднання», «спроможність цього закладу», «відповідна територія», «кваліфіковані педагогічні кадри», «забезпечення на належному рівні здобуття профільної освіти».

Слід також звернути увагу на те, які саме «додаткові вимоги, необхідні для провадження педагогічної (науково-педагогічної) діяльності» приватних закладів освіти можуть «визначатись їх установчими документами» та якими актами слід керуватись у випадку практичного застосування положень статті 32 проекту, де передбачається, що «стандарти освіти розробляються та затверджуються у порядку, визначеному спеціальними законами та іншими нормативно-правовими актами», яким чином розмежувати «результати навчання (компетентності)» і «компетентності та результати навчання» за статтями 32 «Стандарти освіти» і 34 «Кваліфікації» в частині визначення компетентності як основного компоненту кваліфікації або що таке «визнаються» у приписі «результати навчання, здобуті шляхом неформальної та/або інформальної освіти, визнаються в системі формальної освіти в порядку, визначеному законодавством» (стаття 8 проекту). Крім того, термін «орган», який у деяких положеннях проекту використовується в контексті, який не дає можливості встановити, про який саме орган йдеться (наприклад, частина четверта статті 5, абзац п’ятий частини п’ятої статті 42, абзац третій частини другої статті 48, назва статті 66, частина друга статті 80), «ради об’єднаних територіальних громад» (частина друга статті 66 проекту).

Тобто, ці та інші положення проекту, на нашу думку, можуть призвести до необмеженості їхнього трактування у правозастосовній практиці. Такий законодавчий підхід  не відповідає вимогам щодо якості законів в контексті верховенства права, гарантованого статтею 8 Конституції України, зокрема його елементу «юридична визначеність», який вимагає, щоб норми були чіткими і точними та спрямованими на забезпечення того, щоб ситуації та правовідносини залишалися передбачуваними.

Зазначене стосується й: унормування діяльності Національного агентства кваліфікацій, повноваження та окремі характеристики якого (колегіальність, наявність у складі  представницького органу всеукраїнських об’єднань) закріплені статтею 38 проекту, однак «статус, порядок діяльності, формування складу» не визначені і пропонуються для затвердження Кабінетом Міністрів України; віднесення, без визначення статусу, «постійно діючого колегіального органу у сфері забезпечення якості вищої освіти – Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти» до органів забезпечення якості освіти, повноваження якого (у невідомих межах) мають встановлюватись спеціальним законом, а також за відсутності чіткого розмежування його діяльності з іншим органом забезпечення якості освіти - «центральним органом виконавчої влади із забезпечення якості освіти та його територіальними органами – Державною службою якості освіти» (стаття 67 проекту).

Також не повною мірою визначено статус кваліфікаційних центрів (стаття 34 проекту), оскільки йдеться лише про те, що вони є «уповноважені» невідомою особою щодо окремих функцій  з можливістю на рівні «спеціального закону» чи «інших нормативно-правових актів» здійснювати свою діяльність.

Крім того, звертаємо увагу й на необхідність узгодження між собою положень проекту щодо питань колегіальних органів управління закладом освіти (стаття 27 проекту). Передбачається, що основні їх повноваження, відповідальність, порядок формування і роботи мають «визначатись законодавством та установчими документами закладу освіти».  Разом з тим у проекті зазначено, що  «основним колегіальним органом управління закладу освіти» має бути «вчена або педагогічна рада» та передбачається, що вона «створюється у випадках і порядку, передбачених спеціальними законами». При цьому, наприклад, не відомо у яких межах повноважень із цього питання буде діяти засновник закладу освіти, у тому числі «приватний» чи «корпоративний», і якого рівня актом статус і повноваження рад остаточно можуть бути надані.

  Необхідно узгодити між собою і положення частини другої статті 44 проекту, де з одного боку «акредитація освітньої програми є добровільною і проводиться за ініціативою закладу освіти», а з іншого – «освітня програма акредитується у разі, якщо це передбачено спеціальним законом».

Частиною третьою статті 49 проекту передбачається громадська акредитація закладу освіти, яка здійснюється акредитованими в установленому порядку фаховими громадськими об’єднаннями, іншими акредитованими юридичними особами, що здійснюють незалежне оцінювання якості освіти і освітньої діяльності. При цьому хто приймає рішення про те, можуть чи ні «результати громадської акредитації закладу освіти … враховуватися при акредитації освітніх програм та інституційній акредитації» не визначено (частина четверта статті 49 проекту).

Крім того, низка положень закону, де передбачено регулювання суспільних відносин підзаконними актами, не враховує вимог частини другої статті 19 Конституції України, або ж запроваджує таке регулювання тих відносин, де в цьому немає потреби, тим самим унеможливлюючи пряму дію. Так, зокрема:

1) частиною четвертою статті 3 проекту запропоновано, щоб кожен мав право на доступ до публічних освітніх, наукових та інформаційних ресурсів, у тому числі до ресурсів Інтернет, електронних підручників та інших мультимедійних навчальних ресурсів, у порядку, визначеному законодавством. Однак, реалізація права громадян на доступ до відкритої інформації, створеної не за рахунок публічних коштів, не потребує врегулювання підзаконними актами, а має визначатися або на рівні приписів законів (наприклад щодо інтелектуальної власності), або безпосередньо власником такої інформації;

2) згідно з частиною п’ятою статті 14 проекту «фінансування позашкільної освіти здійснюється за кошти засновника, державного та/або місцевих бюджетів, батьків, з інших джерел, не заборонених законодавством». Однак, зазначене положення не відповідає вимогам частини другої статті 19 Конституції України в частині визначення підзаконними актами порядку фінансування закладів освіти державної чи комунальної власності. Те ж саме стосується частини 3 статті 35, частини другої статті 48, пункту 4 частини другої статті 67, частину третю статті 77 проекту;

3) відповідно до пункту 8 частини другої статті 66 проекту районні, міські ради та ради об’єднаних територіальних громад ведуть облік дітей дошкільного та шкільного віку у порядку, затвердженому Кабінетом Міністрів України.

            Низка інших положень проекту не відповідає вимогам статті 8 Конституції України, оскільки не враховує вимоги юридичної визначеності закону як складової принципу верховенства права, зокрема:

1) частиною другою статті 2 проекту передбачено, що «підзаконні нормативно-правові акти не можуть звужувати зміст і обсяг конституційного права на освіту, а також визначених законами автономії суб’єктів освітньої діяльності та академічних свобод учасників освітнього процесу». А згідно з частиною дев’ятою статті 3 проекту передбачається, що право на освіту не може бути обмежене будь-якими законами України. Таким чином, кожна з цих норм врегульовує суспільні відносини частково, тим самим створюючи внутрішню неузгодженість. Очевидно, що для подолання цієї неузгодженості ці положення мають бути об’єднані в одну норму;

2) частина перша статті 6 містить низку засад державної політики у сфері освіти та принципів освітньої діяльності. Однак в тексті проекту зміст цих засад та  принципів не розкрито, що знецінює зазначені положення, оскільки не дозволить використати їх зміст у випадку, коли положення цього закону будуть застосовуватися неоднаково;

3) у частині п’ятій статті 11 передбачається, що органи місцевого самоврядування повинні створювати умови для здобуття дошкільної освіти шляхом, в тому числі шляхом «проведення інших заходів». До того ж, зазначене положення не відповідає також частині другій статті 19 Конституції України, яка вимагає визначення законом способу здійснення повноважень органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами. Те ж саме стосується частин першої та п’ятої статті 19, абзацу другого частини першої статті 21, пункту 1 частини першої статті 63, пункту 1 частини першої статті 66 проекту;

4) відповідно до абзацу третього частини другої статті 48 проекту «зовнішній моніторинг якості освіти може проводитися будь-якими органами, підприємствами, установами, організаціями, іншими юридичними особами, що здійснюють незалежне оцінювання якості освіти і освітньої діяльності. Участь закладів освіти (інших суб’єктів освітньої діяльності) та учасників освітнього процесу у зовнішньому моніторингу якості освіти є добровільною, крім випадків, встановлених законодавством».

Частиною другою статті 4 проекту передбачено, що порядок доступу осіб до освіти встановлюється законодавством, тобто і підзаконними актами також, що не враховує вимог пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав визначаються виключно законом.

Частиною п’ятою статті 13 законопроекту передбачається, що органи місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць мають право прийняти з урахуванням потреб і пропозицій територіальних громад спільне рішення про організацію здобуття початкової, базової та профільної середньої освіти у закладі освіти (його філії) та забезпечення підвезення здобувачів освіти до нього і у зворотному напрямку. При цьому проектом не врегульовано спосіб прийняття спільного рішення органами місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних одиниць, що не враховує вимогу правової визначеності закону як складової принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України) та не відповідає частині другій статті 19 Конституції України. Крім того, прийняття такого виду рішень органами місцевого самоврядування у базовому Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено.

Низка положень проекту не враховує вимог статті 143 Конституції України, згідно з якою органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності, а також статті 67 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яка конкретизує зазначений конституційний припис. Так, зокрема:

1) у частині п’ятій статті 14 проекту пропонується фінансування позашкільної освіти здійснювати за кошти засновника, державного та/або місцевих бюджетів, батьків, з інших джерел, не заборонених законодавством;

2)  статтею 56 проекту передбачається низка організаційних заходів у сфері забезпечення освітнього процесу (пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому, безкоштовним гарячим харчуванням тощо), які повинні фінансуватися з місцевих бюджетів;

3) частинами п’ятою та шостою статті 77 проекту передбачено  фінансування дошкільної та позашкільної освіти, а також здобуття повної загальної середньої освіти за рахунок коштів державного та/або місцевих бюджетів тощо.

У Розділі VIII (статті 62-72) проекту у системі органів управління освітою відсутні місцеві державні адміністрації. Водночас, чинне законодавство України, зокрема, Закон України «Про місцеві державні адміністрації» містить ряд приписів, які закріплюють за місцевими державними адміністраціями ряд повноважень у сфері управління освітою (пункт 6 частини 1 статті 13, стаття 22). Отже, не включення до системи органів управління освітою місцевих державних адміністрацій не узгоджується з діючими законодавчими актами.

У пункті 3 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» установлено, що до приведення законодавства і установчих документів закладів освіти у відповідність з цим Законом терміни «навчальний заклад» і «заклад освіти» є ідентичними, а всі суб’єкти владних повноважень і навчальні заклади керуються всіма положеннями цього Закону, що стосуються закладів освіти, а також положеннями законодавства, що стосується навчальних закладів в частині, що не суперечить цьому Закону.

Так само (за приписами  Прикінцевих та перехідних положень проекту) фактично на власний розсуд передбачається надати право застосування нормативно-правових актів суб’єкту освітньої діяльності. Наприклад за змінами до Закону України «Про позашкільну освіту», за якими «до приведення законодавства і установчих документів початкових спеціалізованих мистецьких навчальних закладах (шкіл естетичного виховання) у відповідність з цим Законом терміни «початковий спеціалізований мистецький навчальний заклад (школа естетичного виховання)» і «мистецька школа» є ідентичними, а всі суб’єкти владних повноважень і початкові спеціалізовані мистецькі навчальні заклади (школи естетичного виховання) керуються всіма положеннями цього Закону, що стосуються мистецьких шкіл, а також положеннями законодавства, що стосуються спеціалізованих мистецьких навчальних закладів (шкіл естетичного виховання) в частині, що не суперечить цьому Закону».

 Проте це також не відповідає принципу правової визначеності (стаття 8 Конституції України). Водночас за частиною восьмою статті 90 Регламенту Верховної Ради України, згідно з якою «якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, такі зміни мають викладатися в розділі "Перехідні положення" цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті. До законопроекту додається перелік законів та інших нормативних актів, прийняття або перегляд яких необхідно здійснити для реалізації положень законопроекту в разі його прийняття».

2. Крім того, звертаємо увагу на таке:

1) відповідно до пункту 25 частини першої статті 1 проекту системою освіти є «сукупність складників освіти, рівнів і ступенів освіти, кваліфікацій, освітніх програм, стандартів освіти, ліцензійних умов, закладів освіти та інших суб’єктів освітньої діяльності, учасників освітнього процесу, органів управління у сфері освіти, а також нормативно-правових актів, що регулюють відносини між ними». Зазначений перелік елементів системи освіти, на нашу думку, не забезпечує загальну її організованість і упорядкованість як частини цього законодавчого акту: до системи включені як окремі елементи підпорядковані один одному складники (заклади освіти та інші суб’єкти освітньої діяльності, учасники освітнього процесу, органи управління у сфері освіти), різновекторні елементи (суб’єкти і нормативно-правові акти); у пропонованому визначенні не враховано зміст інших норм проекту, за якими передбачаються й інші системи освіти - позашкільна, фахова, передвища, вища, формальна, неформальна, інформальна та інші елементи системи освіти відповідно до частини першої статті 10 проекту;

2) частиною другою статті 1 проекту передбачається, що «положення цього та спеціальних законів щодо батьків стосуються також інших законних представників здобувачів освіти». Крім невдалої юридичної конструкції цього припису, за змістом він не враховує низки положень цивільного законодавства, де права та обов’язки батьків (чи одного з батьків) і законних представників щодо особи відрізняються за різних юридичних обставин, що можуть виникати, зокрема, й у сфері освіти;

3) відповідно до частин другої та третьої статті 2 проекту «листи, інструкції, методичні рекомендації, інші документи органів виконавчої влади, крім наказів, зареєстрованих Міністерством юстиції України, та документів, що регулюють внутрішню діяльність органу, не є нормативно-правовими актами і не можуть встановлювати правові норми. Суб’єкт освітньої діяльності має право самостійно приймати рішення з будь-яких питань в межах своєї автономії, визначеної цим Законом, спеціальними законами та/або установчими документами, зокрема з питань, що не врегульовані законодавством».

На нашу думку, зважаючи на широке коло суб’єктів та актів, що відповідно здійснюють та регулюють діяльність у сфері освіти, з метою уникнення колізій під час застосування зазначеного припису на практиці, його слід доопрацювати виходячи з того, що достатнім є зазначити про обов’язковість нормативних актів, зареєстрованих Міністерством юстиції України.  Крім того, юридично невдалим є положення про право прийняття суб’єктами рішень, «в межах своєї автономії … зокрема з питань, що не врегульовані законодавством». Вважаємо у цьому випадку слід виходити з того, що прийняття суб’єктами рішень і актів має відбуватись у межах своєї компетенції та повноважень, а не автономії, оскільки в іншому випадку закон спонукає суб’єкта на власний розсуд визначати коло так званих «неврегульованих питань».

4) низка положень проекту містить приписи про наявність відповідальності, академічної відповідальності, академічної відповідальності закладів освіти (стаття 42 проекту). При цьому належним чином (як це передбачається пунктом 22 частини першої статті 92  Конституції України) не визначено ані засад цивільно-правової відповідальності, ані діянь, які є злочинами, адміністративними чи дисциплінарними правопорушеннями у сфері освіти, а також не розмежовані академічна відповідальність та академічна відповідальність закладів освіти (частина дев’ята статті 42), які, у свою чергу, маючи відмінну від передбаченої Конституцією України природу, потребують окремого визначення понять у тексті законопроекту. Що стосується наведених у статті 42 проекту видів академічної відповідальності, слід звернути увагу на їх неузгодженість із видами академічної доброчесності, яка є основою цієї відповідальності. Крім того, наявність у тексті статті 42 проекту оціночних понять (вигадування, модифікація, свідоме завищення …), визначень «обману», «хабарництва», не сприятимуть однозначному застосуванню на практиці цих положень, у тому числі через їх неузгодженість з кримінальним законодавством, у якому наразі передбачена відповідальність за отримання неправомірної вигоди.

3. Щодо положень про набрання чинності цим проектом (з дня, наступного за днем його опублікування) зауважуємо про необхідність їх узгодження з передбаченими Прикінцевими та перехідними положеннями законопроекту строками надання доручень Кабінету Міністрів України (протягом року, протягом шести місяців з дня набрання чинності законом), інакше виконання відповідних норм закону буде залежати від часу прийняття рішень Урядом України та фактичного набрання ними чинності.

Слід також звернути увагу на пропоновану у Прикінцевих та перехідних положеннях законопроекту рекомендацію «засновникам закладів освіти протягом п’яти років привести установчі документи закладів освіти у відповідність із цим Законом», яка загалом не зобов’язує відповідних суб’єктів виконувати відповідний законодавчий припис, у тому числі з набранням чинності законом. Така рекомендація підлягає вилученню як неприйнятна.

 4. Законопроект потребує суттєвого техніко-юридичного доопрацювання, зокрема:

1) звертаємо увагу на необхідність перенесення численних термінів із тексту проекту до його статті 1 «Основні терміни та їх визначення», доопрацювання стилю викладення норм з метою їх наближення до  юридичного;

2) для забезпечення системного та чіткого посилання на структурні елементи закону слід здійснити нумерацію пунктів у частинах статей арабськими цифрами з дужками. В іншому разі при застосуванні цього закону доведеться рахувати абзаци, що призведе до його неоднозначного правозастосування;

3) слід здійснити термінологічне доопрацювання, як про це йдеться у пункті 1 розділу І цих зауважень.

ІІ. Вважаємо також за необхідне окремо звернути увагу на зміст таких положень проекту.

1. Частиною третьою статті 22 проекту передбачено, що «заклад освіти, залежно від засновника, може діяти як державний, комунальний, приватний чи корпоративний». Відповідно до пункту 4 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» проекту «статус корпоративного має заклад загальної середньої освіти, заснований кількома суб’єктами різних форм власності на засадах державно-приватного партнерства...».

Разом з тим, на нашу думку, корпоративна форма власності за змістом та правовою природою є спільною власністю, відносини, щодо якої регулюються нормами Цивільного кодексу України. Відтак в проекті закону, вважаємо, доцільно передбачити, що заклад освіти може належати на праві спільної власності кільком суб’єктам різних форм власності. 

2. Статтею 26 проекту передбачено, що «відповідальність керівника закладу освіти визначаються законами та установчими документами закладу освіти». Однак, це суперечить ст. 92 Конституції України, за якою виключно законами України визнаються засади цивільно-правової відповідальності, діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Слід зазначити, що це зауваження стосується і статей 27 та 28 проекту. 

3. Відповідно до частини другої статті 43 «освітня діяльність провадиться на підставі ліцензії, що видається органом ліцензування відповідно до законодавства: для закладів вищої, післядипломної, фахової передвищої, професійної (професійно-технічної) освіти – центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки; для закладів дошкільної та загальної середньої освіти – Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями».

Однак, це не узгоджується зі статтею 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», за якою орган ліцензування – це орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган. Крім того, віднесення до органу ліцензування «центрального органу виконавчої влади у сфері освіти та науки» потребує узгодження із нормами статті 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», згідно з якою систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики.

Відповідно до частини третьої статті 43 проекту ліцензійні умови визначаються окремо для кожного рівня освіти, вимоги до ліцензійних умов визначаються спеціальними законами. Однак проектом чітко не встановлено ким саме чи яким органом ліцензійні умови затверджуються. Водночас, відповідно до частини другої цієї статті, освітня діяльність провадиться на підставі ліцензії, що видається органом ліцензування відповідно до законодавства. При цьому також не відомо, якого саме рівня нормативно-правовий акт має регулювати це питання і чи може бути віднесено таке повноваження до компетенціїї органів, визначених спеціальним законом. Така невизначеність стосується і частини четвертої цієї статті, за якою ліцензування, контроль за дотриманням ліцензійних умов, видача та анулювання ліцензій на освітню діяльність здійснюються у порядку, визначеному законодавством.

Аналогічний підхід застосовано і у статті 47 проекту, де передбачається, що зовнішнє незалежне оцінювання проводиться спеціально уповноваженою державою установою (організацією), положення про яку затверджується «відповідно до законодавства». Однак статус установи та рівень нормативного акту, що регулює її діяльність чітко не визначається. Не встановлюється також які саме  «засади зовнішнього незалежного оцінювання, не встановлені цим Законом, визначаються спеціальними законами» (частина сьома статті 47). Так само не визначено про які саме «засади професійного навчання,  що визначаються законом», йдеться у частині восьмій статті 18 проекту та  «засади військової освіти» за частиною четвертою статті 21 проекту, «засади акредитації освітніх програм», які «визначаються спеціальними законами»  за частиною другою статті 44 проекту.

4. У частині першій статті 54 визначені права педагогічних, науково-педагогічних та наукових працівників, зокрема,  на творчу відпустку строком до одного року із зарахуванням до «загального і спеціального трудового стажу».

Проте із запровадженням загальнообов’язкового державного соціального страхування поняття «трудовий стаж» замінено та «страховий стаж», оскільки для здійснення виплат за видами загальнообов’язкового державного соціального страхування (в тому числі пенсійного) враховуються періоди, протягом яких особа підлягала страхуванню та за які щомісяця сплачувалися страхові внески. Порядок обчислення страхового стажу регулюється законодавством з питань загальнообов’язкового державного соціального страхування.

За таких умов у зазначеному положенні статті 54 проекту мова може йти лише про зарахування часу творчої відпустки до спеціального стажу.

5. Частиною шостою статті 56 проекту встановлено, що особам, які навчаються, держава гарантує право на додаткову відпустку за місцем роботи, скорочений робочий день та інші пільги, передбачені законодавством для осіб, які поєднують роботу з навчанням.

Проте зазначені пільги надаються особам, які поєднують роботу з навчанням, за певних умов, а не всім таким особам. Оскільки конкретні пільги визначаються іншими законодавчими актами, на нашу думку, частину шосту статті 56 проекту доцільно викласти в такій редакції:

«6. Особам, які поєднують роботу з навчанням, держава гарантує створення необхідних умов та надання пільг для поєднання роботи з навчанням».

6. Частиною першою статті 57 проекту передбачено забезпечення державою педагогічним і науково-педагогічним працівникам «пенсії за вислугою років».

Зазначене положення потребує свого узгодження із відповідними положеннями проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій (реєстр. № 6614), поданого Кабінетом Міністрів України, що не передбачає пенсій за вислугу років.

7. Частиною другою статті 61 проекту встановлено  посадовий оклад педагогічного працівника (найнижчої кваліфікаційної категорії) у розмірі не менше чотирьох прожиткових мінімумів для працездатної особи та інші мінімальні гарантії оплати праці педагогічних і науково-педагогічних працівників, а також зазначено, що  схеми посадових окладів (ставок заробітної плати) педагогічних і науково-педагогічних працівників державних і комунальних закладів освіти затверджуються Кабінетом Міністрів України з урахуванням норм цього Закону.

Далі в цій частині статті 56 проекту передбачено право засновника приватного закладу освіти встановлювати інші, ніж передбачено цим Законом, розмір і умови оплати праці, винагороди та допомоги педагогічним і науково-педагогічним працівникам.

При цьому стаття не містить застережень щодо обов’язкового забезпечення всіма засновниками закладів освіти (незалежно від форми власності) мінімальних гарантій в оплаті праці педагогічних і науково-педагогічних працівників.

             8. Згідно зі статтею 79 проекту об’єкти та майно державних і комунальних закладів освіти не підлягають приватизації чи використанню не за освітнім призначенням, крім випадків, встановлених законами України.

На нашу думку, це положення потребує узгодження зі статтею 5 Закону України «Про приватизацію державного майна», за якою приватизації не підлягають об’єкти, що мають загальнодержавне значення, а саме, об’єкти освіти. Крім того, частиною четвертою статті 5 цього Закону встановлено, що об’єкти державної власності, вказані у частині другій цієї статті, не підлягають приватизації незалежно від їх включення до Переліку об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, який затверджується Верховною Радою України. Таким чином, виключення із загального правила щодо заборони приватизації об’єктів освіти може мати наслідком незаконне присвоєння державного та комунального майна, яке не підлягає приватизації, оскільки має загальнодержавне значення.

Також зазначимо, що на наш погляд, частина шоста статті 79 проекту, за якою «майно закладу освіти, яке не використовується в його освітній, науковій чи іншій статутній діяльності, за рішенням засновника може бути вкладом у спільну діяльність на умовах спільного володіння та/або користування з метою провадження виключно освітньої, наукової чи іншої статутної діяльності закладу освіти або використане на умовах державно-приватного партнерства відповідно до статті 80 цього Закону», також містить корупціоногенний фактор.  Крім того, в проекті пропонується також внести зміни до частини 7 статті 141 Господарського кодексу України (розділ XII «Прикінцеві та перехідні положення» проекту), відповідно до якої законом можуть встановлюватися випадки, коли майно, яке належить до основних фондів підприємств державної власності, що не підлягають приватизації, може бути вкладом у спільну діяльність.

Це ж саме стосується й запропонованої у проекті зміни до частини 9 статті 11 Закону України «Про управління об’єктами державної власності».

9. Щодо питань фінансового забезпечення «системи освіти» за рахунок коштів бюджету звертаємо увагу на таке.

До проекту закону про освіту (далі у цьому пункті – Закон про освіту) включені положення щодо фінансового забезпечення системи освіти за рахунок коштів бюджету, що, виходячи з конституційних приписів (щодо визначення виключно законом про Державний бюджет України будь-яких видатків держави на загальносуспільні потреби, розміру і цільового спрямування цих видатків), а також згідно з нормами Бюджетного кодексу України, можуть бути предметом регулювання виключно бюджетного законодавства. Так, відповідно до статей 1, 4 Бюджетного кодексу України  відносини, що виникають у процесі складання, затвердження, виконання бюджетів регулюються виключно цим Кодексом, а надходження та витрати Державного бюджету України визначаються виключно законом про Державний бюджет України.

Відтак, у разі доцільності вдосконалення регулювання відносин щодо фінансового забезпечення системи освіти законодавчі пропозиції варто було б у встановленому порядку викласти у вигляді окремого законопроекту про відповідні зміни до Бюджетного кодексу України. При цьому необхідно дотримуватися встановлених цим Кодексом правових засад функціонування бюджетної системи України, основ бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. У зв’язку з цим звертаємо увагу на таке.

Законопроект всупереч вимогам Бюджетного кодексу України (далі - Кодекс) містить цілий ряд положень, що впливають на показники бюджету та потребують суттєвих бюджетних асигнувань. Йдеться насамперед про фінансові нормативи, що законопроектом передбачається забезпечити за рахунок бюджетних коштів. Зокрема у статті 77 Закону про освіту пропонується, що:

- «Держава забезпечує асигнування на освіту в розмірі не меншому 7 відсотків валового внутрішнього продукту за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел фінансування, не заборонених законодавством»;

 «Обсяг коштів, що додатково виділяються з державного бюджету на підвищення кваліфікації педагогічних і науково-педагогічних працівників державних закладів освіти, не може бути меншим двох відсотків від фонду заробітної плати цих працівників, а для педагогічних працівників, заробітна плата яких виплачується за рахунок освітньої субвенції, не може бути меншим двох відсотків від відповідної освітньої субвенції»;

- «Обсяг коштів, що додатково виділяються з місцевих бюджетів на підвищення кваліфікації інших педагогічних і науково-педагогічних працівників комунальних закладів освіти, не може бути менше двох відсотків від фонду заробітної плати цих працівників» тощо.

Іншим напрямом реформування системи освіти, що потребує додаткових бюджетних коштів, є запровадження законопроектом функціонування національної системи кваліфікацій, а також створення Національного агентства кваліфікацій як постійно діючого колегіального органу, уповноваженого на реалізацію державної політики у сфері кваліфікацій (статті 37-38 Закону про освіту).

Законопроектом також передбачено, що за рахунок коштів державного та/або місцевих бюджетів має бути забезпечено широке коло державних гарантій здобувачам освіти (стаття 56) та педагогічним і науково-педагогічним працівникам (стаття 57). Зокрема, «держава забезпечує педагогічним і науково-педагогічним працівникам: належні умови праці, встановлення підвищених посадових окладів (ставок заробітної плати) за педагогічні звання, надбавок за вислугу років, за почесні звання, доплат за наукові ступені та вчені звання, оплату підвищення кваліфікації, виплату щорічної грошової винагороди, допомоги на оздоровлення  тощо.

Потребує витрат з бюджету реалізація положень законопроекту про:

- безоплатне забезпечення підручниками (у тому числі електронними) всіх здобувачів повної загальної середньої освіти та педагогічних працівників у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України» (стаття 4 Закону про освіту);

- безоплатне забезпечення місцями у гуртожитках (інтернатах), харчуванням, навчальним обладнанням, та стипендіями згідно з законодавством, а також табельною парадною та спортивною формами, спортивним інвентарем  осіб, які здобувають у закладах спеціалізованої освіти відповідно мистецьку, спортивну, військову освіту або освіту наукового спрямування (стаття 21 Закону про освіту);

-  безоплатне одержання у власність земельної ділянки педагогічними працівниками, які працюють у сільській місцевості і селищах міського типу, а також пенсіонерами, які раніше працювали педагогічними працівниками в цих населених пунктах і проживають у них. Держава відповідно до законодавства забезпечує для цих осіб також безоплатне користування житлом з опаленням і освітленням у межах встановлених норм  (стаття 57 Закону);

- «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, у підпорядкуванні яких перебувають державні і комунальні заклади освіти, забезпечують безкоштовним гарячим харчуванням» деякі категорії учнів (стаття 56 Закону);

- «органи місцевого самоврядування забезпечують пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів» (частина друга статті 56);

- «підвищення кваліфікації педагогічних і науково-педагогічних працівників в обсязі, визначеному законодавством, оплачується за кошти державного бюджету та місцевих бюджетів»  (частина восьма статті 77 Закону);

 - «фінансування державно-приватного партнерства у сфері освіти» (стаття 80);

- «фінансування заходів з проведення зовнішнього незалежного оцінювання здійснюється за рахунок коштів державного бюджету в установленому законодавством порядку та за рахунок інших джерел, що не заборонені законодавством» (частина сьома статті 45 Закону України про вищу освіту») тощо.

Крім того, згідно із змінами до статті 43 Закону України «Про загальну середню освіту» «держава здійснює фінансування здобуття особою загальної середньої освіти у приватному чи корпоративному закладі освіти, що має ліцензію на провадження освітньої діяльності у сфері загальної середньої освіти, за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів шляхом передачі такому закладу освіти цільового обсягу коштів у розмірі фінансового нормативу (з урахуванням відповідних коригуючих коефіцієнтів) бюджетної забезпеченості одного учня, який здобуває повну загальну середню освіту, та в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».

Запровадження та реалізація задекларованих проектом новел вимагає значного обсягу додаткових бюджетних коштів, а показники бюджету  відповідного коригування з дотриманням основоположних принципів, на яких ґрунтується бюджетна система – збалансованості бюджету та обґрунтованості його показників. Проте у законопроекті немає жодних пропозицій щодо джерел додаткових надходжень до бюджету для досягнення збалансованості бюджету та реального фінансового забезпечення запропонованих до впровадження реформ у сфері освіти з дня набрання чинності законом або у наступних бюджетних періодах. Це свідчить про те, що проект не містить достатніх і завершених правових механізмів реалізації задекларованих ним положень.

Відповідно ж до статті 27 Бюджетного кодексу України стосовно кожного законопроекту, що впливає на показники бюджету, проводиться експертиза щодо відповідності законам, що регулюють бюджетні відносини. Міністерством фінансів України за участю інших заінтересованих центральних органів виконавчої влади готується експертний висновок «(з обов’язковим визначенням вартісної величини впливу на показники бюджету та можливостей фінансового забезпечення у відповідному бюджетному періоді». Дотримання зазначених вимог та процедур створює належні умови для реалізації у повному обсязі норм законів, які передбачають відповідні фінансові зобов’язання держави, і є запорукою, що при прийнятті закону про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період не прийдеться в порушення вимог Конституції та законів України обмежувати дію фінансово не забезпечених законів, застерігаючи, що їх норми  «застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів» (як це було передбачено, наприклад у Законі України «Про Державний бюджет України на 2016 рік»  щодо норм і положень частини другої статті 35, частини п’ятої статті 41, статті 57, частини другої статті 61 Закону України «Про освіту»).

Законопроект потребує доопрацювання для узгодження з Конституцією та Бюджетним кодексом України тих його положень, що стосуються  розподілу видатків на потреби освіти за рахунок коштів Державного та місцевих бюджетів, їх розміру і цільового спрямування, а також відносин суб’єктів освітньої діяльності з бюджетом, що як зазначалося вище встановлюються  виключно у Кодексі та законі про Державний бюджет України.

Проте, зокрема у статтях 63-65 Закону про освіту окремі повноваження щодо розподілу бюджетних коштів делегуються Кабінету Міністрів України та деяким центральним органам виконавчої влади. Так, згідно з пунктами 7,8 статті 63 уряд «визначає порядок формування і розподілу освітніх субвенцій між бюджетами відповідно до цього Закону» та «визначає порядок розподілу державного фінансування професійної (професійно-технічної) та фахової передвищої освіти». Пунктом  12 статті 64 передбачено, що центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки «розподіляє освітні субвенції та державне фінансування середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої, вищої освіти та стипендійний фонд закладів освіти, що перебувають у сфері його управління, а пунктом 3 статті 65 встановлено повноваження державних органів, до сфери управління яких належать заклади освіти, які «розподіляють державне фінансування та стипендійний фонд закладів освіти, що перебувають у сфері їх управління».

Враховуючи вимоги зазначених вище законодавчих норм, порядок розподілу витрат бюджету, особливості фінансового забезпечення системи освіти, фінансової автономії закладів освіти за рахунок бюджетних коштів визначаються виключно Бюджетним кодексом України та законом про Державний бюджет України.

З урахуванням зазначеного мають бути уточнені або виключені із законопроекту і інші положення законопроекту, що допускають неоднозначне розуміння їх змісту та не узгоджуються з наведеними нормами Кодексу.  Зокрема йдеться про:

- частину сьому статті 77 Закону про освіту, згідно з якою «витрати, що покриваються за рахунок відповідних освітніх субвенцій, визначаються спеціальним законом»,

- частину одинадцяту цієї статті, якою передбачено, що «особливості фінансування освіти різних рівнів визначаються спеціальними законами»,

- статтю 23, за якою «Держава гарантує … фінансову автономію закладів освіти. Обсяг автономії визначається цим, спеціальними законами та установчими документами закладу освіти»,

- пункт 4 прикінцевих положень, що передбачає, що «до приведення законодавства у відповідність з цим Законом на мистецькі школи поширюються умови та порядок фінансування, передбачені для шкіл естетичного виховання дітей і початкових спеціалізованих мистецьких навчальних закладів (шкіл естетичного виховання)» тощо.

Згідно з запропонованою редакцією змін до статті 22 Закону про освіту, а також до статті 27 Закону України «Про вищу освіту» заклад освіти та відповідно заклад вищої освіти «як суб’єкт господарювання може діяти в одному з таких статусів:

- бюджетна установа;

- неприбутковий заклад освіти;

- прибутковий заклад освіти».

При цьому законопроектом не визначено як цей статус впливає на відносини закладу освіти з бюджетом. 

Доцільно було б уточнити зазначені положення та при доопрацюванні тих, що стосуються закладів освіти як бюджетних установ, варто врахувати вимоги Бюджетного кодексу України, за якими:

- бюджетні установи «повністю утримуються за рахунок відповідно державного чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими» (пункт 12 статті 2 Кодексу);

- «надходження від плати за послуги, що надаються бюджетними установами згідно з законодавством» віднесені до власних надходжень бюджетних установ (частина четверта статті 13 Кодексу), що є доходами бюджету (пункт 23 статті 2), і як «доходи державного бюджету зараховуються безпосередньо на єдиний казначейський рахунок» (частина четверта статті 45 Кодексу);

- «власні надходження бюджетних установ отримуються додатково до коштів загального фонду бюджету, «є складовою спеціального фонду бюджету та мають цільове спрямування» (частина третя статті 13 Кодексу), включаються до спеціального фонду бюджету», а «власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок відповідного місцевого бюджету зараховуються до спеціального фонду відповідного місцевого бюджету» (пункт 6 статті 69¹).

Власні надходження бюджетних установ використовуються на заходи і напрями, визначені, зокрема з урахуванням частин четвертої, п’ятої статті 13, статей 22, 23, 30 та інших статей Кодексу;

- створення позабюджетних фондів бюджетними установами не допускається (частина дев’ята статті 13 Кодексу). Для розміщення власних надходжень державних і комунальних закладів освіти у вигляді коштів, отриманих як плата за послуги, що надаються згідно з їх основною діяльністю відкриваються поточні рахунки у державних банках.  Крім того, у статті 13 Кодексу до власних надходжень бюджетних установ віднесені «кошти, що отримують вищі та професійно-технічні навчальні заклади від розміщення на депозитах тимчасово вільних бюджетних коштів, отриманих за надання платних послуг, а також відсотки, нараховані на рахунках, відкритих у державних банках для розміщення власних надходжень, отриманих як плата за послуги, що надаються згідно з основною діяльністю, благодійні внески та гранти».

Наведені вище норми Кодексу щодо фінансового забезпечення діяльності закладів освіти - «бюджетних установ», їх бюджетних зобов’язань, а також складових бюджету та встановленого порядку зарахування та витрачання бюджетних коштів у законопроекті, що аналізується, не враховані.

Наприклад, згідно з редакцією статті 78 Закону про освіту «джерелами фінансування суб’єктів освітньої діяльності відповідно до законодавства можуть бути: державний бюджет; місцеві бюджети; плата за надання освітніх та інших послуг відповідно до укладених договорів;  доходи від надання в оренду приміщень, споруд, обладнання; гранти вітчизняних і міжнародних організацій тощо.

Однак плату за надання освітніх послуг, плату за оренду майна бюджетних установ, гранти недоцільно визначати окремим джерелом фінансування, оскільки ці надходження є власними надходженнями бюджетних установ і складовими спеціального фонду бюджету, що встановлюються законом про Державний бюджет України з урахуванням положень Бюджетного кодексу України (а «не відповідно до законодавства», як запропоновано проектом). 

Іншим прикладом неузгодження з нормами Кодексу є частина дванадцята статті 77 Закону про освіту, за якою «заклади освіти мають право отримувати фінансування різних видів та з різних джерел, не заборонених законодавством. Державні і комунальні заклади освіти мають право … самостійно розпоряджатися надходженнями від зазначених коштів з метою провадження діяльності, передбаченої установчими документами.

Проте статтею 85 Кодексу «забороняється здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на утримання бюджетних установ одночасно з різних бюджетів». До того ж пунктом 38 статті 116 Кодексу «здійснення видатків на утримання бюджетної установи одночасно з різних бюджетів всупереч цьому Кодексу чи закону про Державний бюджет України» визнано порушенням бюджетного законодавства, за яке застосовуються заходи впливу, встановлені статтею 117 Кодексу.

 Згідно із іншими змінами до Закону про освіту (частина шоста статті 78) бюджетні асигнування на освіту, включаючи кошти освітніх субвенцій, позабюджетні кошти та кошти, отримані закладом освіти як плата за навчання, підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфікації кадрів або за надання додаткових освітніх послуг, не можуть бути вилучені в дохід держави або місцевих бюджетів. Зазначені кошти спрямовуються на діяльність, визначену установчими документами закладу освіти». Проте, як зазначалося вище, за нормами Кодексу в частині що стосується державних і комунальних закладів освіти перелічені надходження є бюджетними коштами. До того ж наведена редакція не узгоджується з  частиною першою статті 57 Кодексу, згідно з якою «залишки коштів власних надходжень державних і комунальних вищих навчальних закладів, отриманих як плата за послуги, що надаються ними згідно з основною діяльністю, благодійні внески та гранти, на поточних рахунках у банках державного сектору зберігаються на таких рахунках для здійснення видатків у наступному бюджетному періоді відповідно до кошторисів.  

Пунктом 1 Прикінцевих та перехідних положень законопроекту передбачено, що закон має набрати чинності «з дня, наступного за днем його опублікування». Проте, враховуючи вимоги статті 27 Бюджетного кодексу України, у разі прийняття закону, що містить положення, які впливають на показники бюджету:

-  до 15 липня, такий закон вводиться в дію не раніше початку планового бюджетного періоду (тобто з 1 січня 2018 року), а якщо такий закон прийнято

- після 15 липня – не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим (тобто з 1 січня 2019 року).

Відтак законопроект потребує уточнення в частині набрання чинності низкою статей, положення яких впливають на надходження та витрати бюджетів. Це, наприклад положення розділу Х «Фінансово-економічні відносини у сфері освіти».

В окремій частині проект потребує редакційно-термінологічного доопрацювання та уточнення – зокрема, змінами до Закону України «Про позашкільну освіту» передбачено редакцію окремих положень статті 26 щодо компенсації безоплатної позашкільної освіти для окремих категорій осіб за рахунок бюджетних коштів. Проте із запропонованої редакції незрозуміло - кому, що і за чий рахунок компенсується, зокрема: «Місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування компенсують кошти на навчання дітей пільгових категорій» тощо.

Визначення окремих термінів, що використовуються у законопроекті, наведене, зокрема у бюджетному законодавстві та має відповідне тлумачення. Це, наприклад, термін «бюджетне асигнування». З метою дотримання принципу юридичної визначеності правових норм слід було б уточнити положення законопроекту, наприклад щодо «галузевих асигнувань закладів освіти, підприємств, установ, організацій системи освіти» (стаття 78), «відповідних валютних асигнувань» (стаття 81).

Некоректно викладені також норми законопроекту, які запропоновані на розвиток статті 53 Конституції України про забезпечення державою безоплатності освіти в державних та комунальних навчальних закладах, що є нормою прямої дії. Проте згідно з окремими положеннями законопроекту щодо безоплатної освіти:

- «безоплатна освіта - освіти, яка здобувається особою за рахунок коштів державного та/або місцевих бюджетів згідно із законодавством» (пункт 3 статті 1 Закону про освіту),

- про право на безоплатну освіту у випадках і в порядку, визначених Конституцією та законами України (стаття 3 Закону про освіту)

- «Право на безоплатну освіту забезпечується… за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством… Держава гарантує усім громадянам та іншим особам, які перебувають в Україні на законних підставах, право на безоплатне здобуття повної загальної середньої освіти відповідно до стандарту (стаття 4), стандарти освіти будуть затверджуватися центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки (стаття 69) тощо.

Така редакція не узгоджується з конституційними приписами та допускає внутрішню неузгодженість положень проекту закону в частині визначення правових підстав та гарантій безоплатного здобуття освіти.

10. Крім того, звертаємо увагу, що частиною четвертою статті 3 проекту запропоновано, щоб кожен мав право на доступ до публічних освітніх, наукових та інформаційних ресурсів, у тому числі до ресурсів Інтернет, електронних підручників та інших мультимедійних навчальних ресурсів, у порядку, визначеному законодавством. Однак, реалізація права громадян на доступ до відкритої інформації, створеної не за рахунок публічних коштів, не потребує врегулювання підзаконними актами, а має визначатися або на рівні приписів законів (наприклад щодо інтелектуальної власності), або безпосередньо власником такої інформації.

11. До статті 7 проекту, якою визначаються основні засадничі приписи щодо мови освіти, зауважуємо таке.

Положеннями вказаної статті передбачається встановити, що особам, які належать до корінних народів та національних меншин, забезпечуватиметься право на навчання рідною мовою поряд з українською.

При цьому у відповідних положеннях проекту:

- вживаються терміни «мова корінних народів», «рідна мова корінних народів» та «рідна мова національних меншин». Відповідні положення є юридично некоректними та потребують додаткового тлумачення, оскільки законодавство не містить визначення відповідних термінів та не містить їх переліки. Відповідно до пункту 2 Закону України «Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин» Україна взяла на себе зобов’язання щодо «мов національних меншин України»;

- не визначаються чіткі умови та обсяг вивчення «мов корінних народів», «рідних мов корінних народів» та «рідних мов національних меншин». У проекті лише йдеться про «створення належних умов», «створення можливостей» чи «сприяння вивченню» мов. Так, наприклад, не визначено механізм реалізації положення, згідно з яким особам, які належать до національних меншин, іноземцям та особам без громадянства, створюватимуться належні умови для вивчення державної мови (абзац другий частини другої);

- пропонується закріпити на законодавчому рівні дискримінаційні переваги щодо вивчення в державних і комунальних закладах освіти «англійської мови» (частина третя);

- за своїм змістом перше та третє речення абзацу третього частини першої частково дублюють одне одного.

Положення частини четвертої, якими передбачається встановити, що «заклади освіти відповідно до освітньої програми можуть викладати одну або декілька дисциплін двома та більше мовами - державною мовою, англійською мовою, іншими офіційними мовами Європейського Союзу», також потребує суттєвого доопрацювання, оскільки її зміст є неоднозначним та таким, що потребує роз’яснення.

Відповідний законодавчий підхід суперечить вимогам частини другої статті 8 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй, а також свідчить про відсутність системного унормування, про неповноту правового регулювання суспільних відносин, що не відповідає визначенню України як правової держави, на чому також наголошував Конституційний Суд України (рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, від 30 вересня 2010 року № 20-рп/2010, від 22 грудня 2010 року № 23-рп/2010).

Заступник керівника

Головного управління                                                                               В.Мілованов